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标题: 地方“跑部钱进”成本达50% [打印本页]

作者: wolong 时间: 2013-3-31 11:35
标题: 地方“跑部钱进”成本达50%
地方每花一块钱，就有4毛钱来自中央财政，而且一半以上都被规定了用途，其中绝大部分是被中央各部委掌控的专项转移支付项目资金，并由此催生了种种中国式“跑部钱进”乱象。

现在，中央正在下决心压缩这些项目。3月29日，国务院办公厅给出了时间表，要求财政部会同有关部门，在2013年6月底前减少、合并一批财政专项转移支付项目，下放一批适合地方管理的专项转移支付项目。

同期财政部公布的2013年中央预算报告显示，2013年专项转移支付预算比上年执行数增加474.34亿元，增长2.5%，增量和增速比2012年下降了近一半。不过，在今年中央对地方总体转移支付中，专项转移支付仍占44%左右，这一比例最高是在2009年，达到52.5%。

财政部财政科学研究所副所长王朝才对《经济观察报》表示，专项转移支付这几年暴露的问题很多，每年经济工作会议都会提到减少专项转移支付，增加一般转移支付的问题。“专项支付与一般支付的作用完全不同，适用范围是严格规定的，专项支付与一般支付的区别在于基层政府知道百姓需要什么，但是专项支付却不能起到这样的作用。”王朝才说，许多县到年底有结余都是专项资金，“钱在那里，却不能动”。

不过，他认为，减少专项转移支付的任务，必须要中央和国务院牵头，下定决心，因为这会触动部门的核心利益，等于把部委、部门的利益格局进行调整，“减少部门利益，本身就是一种改革，也是一种割肉”。

难压缩的钱

转移支付是一种平衡经济发展水平和解决贫富差距的财务方法，中国现行的转移支付分一般性转移支付和专项转移支付,除此之外，中央每年还对地方进行税收返还，以补充地方财力。

据财政部统计，2006年专项转移支付共计213项，与一般性转移支付比例接近1：1，一般性转移支付略高，2007年也是如此。

但自2008年经济危机开始，随着4万亿投资的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，超过一般性转移支付。其中，2009年专项转移支付超过一般性转移支付1200多亿，占总体转移支付比例为52.5%；2010年两者超额减少到1100多亿，专项转移支付占比52%。这一比例此后逐年下降，到2013年，财政预算的专项转移支付已经比一般性转移支付少近5000亿。

在王朝才看来，控制专项支付、增加一般转移支付是趋势，但是进入21世纪以来，专项支付的增长却很快，特别是因为现在是矛盾凸显期，“问题出来后一般会采用专项资金拨付来解决，比如猪肉、油价的问题”。

用“撒胡椒面”来比喻专项转移支付的申报和下发并不过分。在一些熟悉基层的财政系统人士看来，专项转移支付资金分散到全国后资金量会变小，县里报项目之后，拿到资金基本不能够做成什么，“可是收到资金，还不能不做，这样会造成很多半拉子工程”。

该人士举例称，北方某镇上有条土路，以往每年都会培土、种草种树，因此长期有农田水利和农业、城镇用水等专项资金，后来换了新镇长非常有魄力，把所有的专项资金集中起来，把土路硬化变成水泥的，但是发放专项资金的部门会问责，专项资金用到哪里去了。

事实上这只是专项转移支付的尴尬之一。上述人士还透露，三公消费“吃”预算内资金并不多，专项资金是被“吃掉”的大头，而且在跑专项资金的过程中容易衍生各种腐败行为，“地方政府跑项目、跑资金的成本，能占到专项资金的30%~40%，有些地方甚至能达到50%。”

审计署发布的2012年数据显示，2012年33项未制定管理办法的转移支付项目中，已出台管理办法的只有10项，另有16项正在抓紧研究制定，2项已被取消或合并，5项因客观因素限制尚难以制定管理办法。

改革焦点

自1994年分税制改革以来，县级财政对上级转移支付的依赖度一直较高。“2012年一般转移支付加上专项转移支付、税收返还，能占到地方收入的40%，也就是说，地方每花一块钱，就有4毛来自中央拨款，这么多的钱通过转移支付和税收返还并不是很好。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《经济观察报》。

从审计署的报告中也可以看出，2011年，54个县公共财政支出中，有49.39%来自于上级转移支付，其中中西部45个县的这一比例达61.66%。而转移支付中有规定用途的资金所占比例较高，地方政府并不能统筹安排。

报告显示，54个县2011年收到上级转移支付738.18亿元，其中专项转移支付占50.78%，加上一般性转移支付中有规定用途的资金，共计有68.4%的转移支付是有明确用途的。

一位东部省份的县财政人士表示，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，“所有的预算等于白做”。

“中央通过转移支付和税收返还，出现了很多职能越位的行为，其中，中央部门借助专项转移支付，对地方的决策权和财政决策权造成了困扰，对地方的公共服务也形成干扰。”中央财经大学财经研究院院长王雍君教授对《经济观察报》表示。

因此他认为，目前财税体制改革的焦点问题，不仅仅是财权与事权的不匹配，更重要的是专项转移支付的问题，这也是最纠结的问题之一。

一方面，专项资金的用途大都被规定了支出方向。另一方面，专项资金的使用效率又很低，而且不能对症下药。“中央一直要求提高地方政府的施政能力，但地方政府做的辖区内的规划被上面一级甚至更高一级的政府做决定，而地方政府只能配套，使得地方政府对于统筹规划本辖区的发展能力和意愿越来越小。”王雍君说，新一届政府上任，应该对以前的政策问题检讨和研究，这是必须的，也是必要的。

利益杯葛

近年来的专项转移支付内容，几乎都会涉及到基础设施、农林水、国土气象、教育科技、医疗社保等多个领域，仅仅一项支农资金就有十几个部门来分工审批。但从另一个角度来看，专项转移支付资金是一些部委和部门的命根子，没有专项转移支付，部门的权力和地位就会被削弱。“比如发改委、教育部、科技部、卫生部等部委是不愿意放弃转向支付的。中央不下决心去解决，这些部委是不会主动同意减少专项资金的。”王朝才认为，卫生、教育和农民福利等没有必要设立那么多专项转移支付，可以通过一般性转移支付交给地方政府，因为他们最了解当地需要什么。

杨志勇也表示，专项转移支付的问题归根到底是政治体制改革的问题，必须要加强专项转移支付决策信息的公布，也就是提高财政的透明度，因为中央对地方许多实际需要和实际情况没有地方了解那么透彻。

所以他认为，一般转移支付和专项转移支付都需要对总量进行压缩，一是要在分税制改革中让地方获得更多的资金，二是需要中央去做更多的事情，让财权与事权匹配起来。

但大多数财政领域的专家表示，专项转移支付并不会完全消失。比如教育中的九年义务教育中的教师工资，许多地方特别是县级政府的财政的确有困难，但中央若通过一般支付拨款下去，地方政府会认为其他事情可能比教师工资更重要，挪作他用。“这个时候，专项支付的作用就体现出来了，今年就是将农村义务教育阶段教师特设岗位计划工资性补助资金，由一般性转移支付调整列入教育专项转移支付。”王雍君对《经济观察报》说，基层基础教育本身属于国家战略，中央应该负有很大的责任，纳入专项转移支付是合理的，也是必要的。

另外，王朝才表示，一部分中央应当承担的责任或者工作，还可以用专项支付的方式拨款到地方，然后由地方政府去完成，操作模式类似于购买服务。“中央还是需要一些政策性的专项支付，比如环保、农业。但是专项支付不应占据太大额度，20%~30%即可，一般支付应该占据60%~70%。”王朝才说，财政部是希望减少专项支付增加一般支付的，这样财权的分配权回收财政部，但是财政部的相关司局比如农业司、企业司之类的会喜欢专项支付。

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