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标题: 地方政府破产和城镇化 [打印本页]

作者: wolong 时间: 2013-8-21 11:09
标题: 地方政府破产和城镇化
孙涤：地方政府破产和城镇化

　　大约一年前，我在本栏目开来一个小系列，以“新新人口论”为题来谈论人口规模演化对经济生产的影响：人口的变化不但是投入最重要的要素，更是决定着产出的目的和成果的分配。我曾承诺要做一个结论性的预测，然而一直没兑现。迟疑的原因有多种，但预测的方向在中国却是大致可以确定的，贫二代和城镇化的关系。开放和市场化发展到今天，我以为，中国人是能够在“否极泰来”中继续进展呢还是很快滑落回到“泰极否来”，同城镇化和贫二代这两大发展将怎样互动，关系极大。

　　近期报出的两个大新闻替我们带来了讨论这层关系的契机。英国王室添丁，诞生了温莎家的第四代小王子，美国汽车城破产，颠覆了全世界对合约承诺的一些看法，两个事件都从相反的视角给我们以启发。眼下国内民众的关注，似乎集中在“富二代”的惊人不肖，但矛盾断裂发生在贫二代的危险实际上要大得多。大城市可以破产，地方政府的债券、退养人员的健保和退休金，还有市民们，也能被“清盘”么？对我们有何预示的意义？先来谈后者。

　　底特律以汽车城（Motown）闻名全球，由于市场条件的变迁加上胡乱管理而急剧走衰，过去十年间它流失了约20万人，原本近百万居民现在仅剩下70万，其中领退休金和健保福利的人数倒超过了20万。所以市政府的收入（全部来自税收，美国的各级政府和新加坡或中国不同，几乎没有生利的单位）有40% 必须用来支付退保福利或偿付债息。公务人员的退休金一项就吃掉了全部的物业税金，而市民的税负，所得税加上物业税，已是密执安州里最重的。市政建设在萎缩，公共服务更是捉襟见肘。不但学校教育遭裁撤，连治安都大成问题，过去十年里底特律的警员力量被裁减掉40%，沦落为美国最不安全的城市，对报警的响应要拖延60分钟，而美国都市平均的响应速度才11分钟……

　　提出破产申请（Chapter 9适用于政府等机构）在美国的大城市，这么多年还是首例。底特律市无法支付的到期欠债，目前亏空已超过了180亿美元，用法律程序把利益相关人拖到一起谈判，迫使他们进行妥协。好比一个烂疮出了脓，能不能有希望收口痊愈？一个观察，是底特律已无可能靠本身的能力来解决巨亏。但要州政府和联邦政府提出救助方案之前，底特律市的债权人——市政债券的持有者和退保福利的领取者得先承担相应的亏损，否则救助不啻是在开方便之门，让地方政府通过破产来出清烂帐。

　　两类债权人的性质很不相同，前者总以为偌大城市不可能倒，贪图高的风险溢利而无视高的倒债风险；后者总以为政府的养老健保承诺不可能减，组成工会有进无退地争。而政客们为谋取权位竞相取悦选民，用空口承诺来相互误导，则是城市胡乱管理的根子。我们不难想见，第一类债权人还比较容易摆平，打个折扣清偿，债信降级日后再发债难度大些而已；第二类债权人更难应对，对他们的债权——退休金和健保的承诺无法取消，至多对后来入行的公务员缩点水而已，这个包袱政府还得长久地扛下去。

　　底特律问题发作了，美国面临同样困境的城市是所在多有，费城、芝加哥等大都市也在岌岌可危，加州及其在湾区巴克莱加州大学近旁的奥克兰市，情况都很糟糕。它们和中国城市有何联系，对中国的城镇化有什么启示？

　　中国国情和美国的千差万别，但一个实体财务发生困难以至于破产的逻辑，差别不会太大，都是收入不抵支出导致无法支付欠债。我们的各级地方政府，财政入不敷出的状况非常普遍。虽说有属下的企业，有土地可卖，但是扩张过猛，大半靠向银行举债。发地方债尽管颇有限制，但由旁门左道融资的风险（所谓“表外的”）的规模和烈度，更扑朔迷离，而所投资的项目，自吹自擂的效益能否兑现，存在疑问。于此相对的，是社保基金承诺要长期兑付，缺口却正与时俱增。

　　最为关键的一点，则是中国的各级地方政府无从破产，也就是说，风险是无法局部隔离的。因此无论支付危机缘何而起，最终的债务人都将是中央政府，这是非常要命的。

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