土地财政挽歌：部分基层政府不卖地没钱发工资

　　土地财政挽歌

　　杭州会成为中国第一个无法完成年度财政预算目标的省会城市吗——现在，这还是一个假设。

　　不过，这座美丽的湖滨城市的确在煎熬中。今年上半年，在浙江省的11个市中，杭州是唯一一个财政收入负增长的城市。而在去年，它的财政收入还是全省首位。

　　这意味着，今年下半年，杭州的财政收入增速达到29%才能完成年初安排的预算收入目标，从而满足当年财政支出需要。在地产调控不放松、中国经济增速下滑的陪伴下，29%不是一个可以“轻松”完成的增速。

　　还有更急切的：过去几年，杭州城建资金支出大部分来自土地出让金，城建资金支出是由土地出让金的收入来以收定支的；但现在，杭州正在向浙江省委省政府求助，申请财政补贴。

　　据了解，今年杭州市预算目标是完成土地出让收入430亿元，不过截至6月底，进账只有106亿元。要知道，三年前，他的土地出让收入曾经创下1200亿元的全国纪录。

　　两年前，本报头版曾以《杭州病》为题，报道这座城市越来越像一个必须依赖土地财政输血的“病人”，现在，“杭州病”正在蔓延。“地方在吃自己种下的恶果。”江西财经大学副校长蒋金法直言。

　　尽管一切远未结束，但告别土地财政的挽歌已隐然奏响。

　　地方财政对土地收益的高度依赖已引起高层关注。本报获悉，财政部正着手研究地方财政对土地的依赖程度。这首先要对土地相关收入进行全国性摸底，届时与土地相关的出让金收入、土地相关税费甚至土地抵押贷款收入等都要进行摸底统计。

　　这，似乎是一个信号。

　　求助

　　近日，杭州向浙江省委省政府提交了一份报告，报告中列举了杭州今年的重点项目以及需要的资金投入，其中最重要的一块投入就是交通，包括地铁、高铁和高速公路。此外还列举文化产业、民生保障等，要求省政府在对应的专项资金中拨款给予支持。

　　杭州市申请的财政补贴主要为专项转移支付，对应具体项目，专款专用。一般转移支付通常按照地方过去几年财政收入、人口等情况按照统一公式计算并发放。据了解，杭州过去几年财力好，一般转移支付很难争取到，中央也很少倾向浙江这样的东部省市。

　　杭州市发改委一位官员表示，由于政府财力受限，一些计划的建设项目，如铁路等确实是要暂时缓一缓了。

　　根据杭州市地铁集团的原定计划，地铁一期工程总投资达349.36亿元，计划于2011年底建成通车。由地铁1号线、地铁2号线和地铁4号线部分线路组成。而根据最新的计划，1号线将于今年10月1日正式进入试运营，2号线东南段将于2013年底通车。按照原定计划，杭州地铁2号线西北段2011年9月初开始动工，计划5年后建成。但到今年3月31日，对西北段的拆迁工作才刚刚展开。

　　一家承揽地铁装潢项目的公司表示，他们承接了一号线7个站点的装潢，装修进度已达70%，但到6月份为止，资金全部由公司垫付，而每个地铁站的装潢费用大概500-1000万。而根据原定协议，“款项拖欠后，对企业上下游生产商都会产生影响。”

　　据了解，一号线由杭州地铁集团招标，其55%的建设资金由财政拨款。

　　2011年，杭州市完成公共财政收入785.15亿元，稳居全省首位。“杭州都是自筹资金解决问题，要补助的情况并不多。”一位浙江省政府人士表示。

　　但今年上半年，杭州公共财政收入只完成了460.6亿元，比去年同期下降2.7%。若要完成全年863亿元的目标，下半年杭州财政增速要达29%。

　　预算目标之所以重要是因为如果公共预算收入完不成，不仅影响一些项目的进度，甚至有可能影响与民生有关的一些支出。

　　“在项目上可以申请专项转移支付，也可以发行城投债、融资等，但如果社保等支出受到影响，那必将进行全国性的统筹，这需要在年度中进行调整，包括减支也包括扩大赤字。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

　　“杭州病”扩散

　　一位杭州税务部门官员称，江浙民营企业目前普遍利润下降，而前两年火爆的票据贴现业务因温州民间资金连断裂等原因基本停滞。当地外贸企业虽多，但“外贸出口有增值税退税政策，外贸企业利润并不高，企业所得税也不会有太多。”财政增收困难与此有关。但最关键的原因，是杭州土地出让收入锐减以及房地产业的不景气。

　　一位杭州国土部门官员感叹，前几年无论是在供地方面，还是在资金保障方面，日子都很好过。但从去年开始，因为房地产市场萎缩导致土地交易量价齐跌，雪上加霜的是土地出让金的回收越来越难。

　　土地出让整体收入的下降又影响到了政府进一步土地收购和储备的进度，地方政府土地买卖循环变得很不顺畅。上述官员预计，土地出让金欠缴的量可能会逐步增加，开工率会逐步降低，导致土地出让收入和土地相关税费收缴困难。

　　回看2009年，杭州土地出让收入全国排名第一，达到1200亿元，而其地方公共财政收入仅有500多亿元。大量的基建和公共项目依赖土地出让金，这些基建项目又带来了巨大的相关税收。

　　土地带来的收益不止出让金，还进而影响到营业税、城建税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、契税等多个地方税收收入。

　　2009年，在全球危机下，全国税收仍增长11.7%，其中房地产相关税收贡献率达30%以上。同一年，上海以991亿元的土地出让收入荣登榜眼。北京以922亿元收入排名第三。2010和2011年，上海蝉联土地出让收入冠军宝座。

　　而这几个土地收入大市在今年都面临同样问题，即下半年都要拿出比其他省市更多的努力去完成年初设定的预算目标。

　　北京在下半年财政收入增速必须超过15.75%才能实现年初的目标。今年上半年北京财政收入增速为5.3%，低于预算规定的10%。上海则需在下半年完成16.7%的增速。

　　北京地税部门的一位官员说，下半年收入压力非常大，以往作为地税收入最大增长点的房地产和土地相关税费增速大幅下降，营业税、土地相关税费一度负增长。

　　中国指数研究院公布的数据显示，今年上半年全国300个城市土地出让金排行中，上海从第一宝座跌落至第九名，只完成了184.2亿元，是去年同期的四成。北京则无缘前十，比去年同期下降56%。

　　一位地方国土部门官员说，“土地财政也就是这五六年突飞猛进发展起来，现在好像离了土地，地方政府各方面都受到影响，包括发工资。”

　　在一些基层政府，年终要拿一块地卖了以后才能发工资。

　　成都一位政府官员说，当地有一块土地刚刚整理出来，有很多区县政府表现出强烈兴趣，但并不是开发，而是在抵押进行融资，进而进行一些基建项目的开展。

　　这些现象已引起有关方面的关注，对土地相关收入进行全国性摸底将是可能的行动。一位地方官员担心，摸底可能会使地方违规土地抵押融资等情况一一暴露出来。

　　破除循环

　　地方政府对上半年财政收入增速下滑的表现让蒋金法无法接受。“只是增速下降了一些，政府那个着急那个心疼，接下来的减税也不再有大动作”。

　　在蒋金法看来，土地财政是中国城镇化过程中走了偏路。他认为，地方政府对土地的依赖，让中国的结构调整，产业转型等改革异常艰难。“地方政府卖土地，搞基建，地价高涨，房价就下不去，高房价套牢了购房者，其他无法释放，就卖不动商品，这样实体经济就好不了，实体经济不振，税收就上不来，税收少，钱不够花，地方又想办法卖地，再搞基建……现在地方政府正处在这样的恶性循环中。”

　　在一些专家看来，破除这种循环，中国需要深化正在进行的财税体制改革、收入分配改革等。

　　在循环的另一面，依靠土地财政上大做文章的杭州、北京和上海等城市，从今年开始也已经越来越无法靠土地寻发展。

　　杭州的土地后备资源非常缺乏，目前杭州市内已经无法做到耕地占一补一的平衡，没有全省的支持，杭州已到了无地可用的地步。

　　一位上海市政府官员表示，上海的整个城市建设用地的比重占整个用地比重，实际上已经到了土地和环境承载力的上限。而北京市财政局局长杨晓超也称，北京土地资源稀缺，人口资源环境压力加大，财政主要依靠房地产收入这样一种模式已不可持续。

　　土地财政和地方经济看似牢固的利益链，已经出现断裂，也许这正是结束的开始。

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