病坝之患:4万病险水库的威胁

病坝之患:4万病险水库的威胁

《中国经济周刊》记者 郭芳 李凤桃 汪孝宗 侯隽︱北京、湖北、江西、安徽、河南报道



　　一场动车撞车事故会导致数百人伤亡，而一次溃坝却能使数万、数十万、数百万人流离失所。

　　危险就在眼前，拥有水库数量最多的中国，正启动世上最大规模的病险水库维修工程。

　　国家水利部的内部事务第一次上升为中央层面最高规格的治水会议。

　　在未来的5年，中国立志要消除全部现有病险水库的安全隐患。

　　在上世纪50~70年代，中国完成了水利工程建设的“大跃进”，成为世界上水库数量最多的国家。现有的8.7万座水库，大部分建于那个时期。

　　因为人口快速增长，农业成为经济的命脉，而水利则成为农业的命脉。此情形下，中国兴修了大量的水利工程，与家庭联产承包责任制一起，成为农业生产迅速发展的重要条件。

　　但限于当时的技术水平和经济条件，许多水库的质量和建设水平都不是太高，大部分是小型坝，小型坝中的90%以上是土石坝，土石坝的寿命大约是50年，目前为止，基本上都已是超期服役。且在此后几十年的运行中，由于缺少必需的维护经费，水库病险的数量过半，达4万多座。

　　这4万多病险水库绝大部分散布在广袤的农村，还有一些县市的上游。曾有统计显示，全国头顶“一盆水”的城市有179座，占全国城市的25.4%；头顶“一盆水”的县城有285座，占全国县城的16.7%。

　　“它有很高的风险，一旦垮了就要冲房子、冲田地、冲工业设施、冲铁道，甚至整个城市。因此水库的安全为历届政府所重视。”国家水利部建设与管理司水库处处长徐元明对《中国经济周刊》说，即使重视，也很难完全避免。

　　历史上有惨痛的教训。

　　根据水利部公布的数据：从1954年有溃坝记录以来，全国共发生溃坝水库3515座，其中小型水库占98.8%。人类历史上最为惨烈的溃坝事件发生在1975年的淮河流域，河南省驻马店地区包括板桥、石漫滩两座大型水库在内的数十座水库漫顶垮坝，1100万亩农田被毁灭，1100万人受灾，超过2.6万人死亡。

　　全国水库，一半有险

　　虽然随着时间的远去，人们对灾难的记忆正在淡去，与此同时，水库溃坝的灾难发生的频率也在下降，但事实上，这数万座病险水库的问题，一直都是历届水利部领导最为头疼的事情。几乎每一届新任的水利部部长到任，第一项工作便是召开全国病险水库除险加固工作。

　　1975年“板桥事件”之后，中国曾展开了一次全国水库大坝安全检查，结果是：三分之一的水库大坝不安全。当时制定计划，要在十年时间里全面治理全国的病险水库，国家因此进行了大规模的投资。

　　在1998年的长江洪水之后，水利部再一次组织力量进行普查，普查的结果是：病险水库在50%以上。

　　水库按照库容量大小，划分为大中小型。其中库容在1000万立方米到1亿立方米之间的为中型水库，库容在100万立方米到1000万立方米之间的为小一型的水库，库容在10万立方米到100万立方米之间的为小二型水库。全国共有的8.7万座水库中，中小型水库占病险水库的绝大多数。

　　根据轻重缓急，水利部门开始编制规划。据水利部建设与管理司水库处处长徐元明讲述，水利部先后于2001年和2004年组织编制了两期病险水库除险加固规划报告。“第一期，1346座全国的大中型和西部地区的小型水库规划，2005年除险加固完成；第二期，2117座全国大中型和中西部小型水库规划，也准备用三年时间完成，结果只实施了一年多，即2006年的时候，由于病险水库的问题很突出，中央提出来用三年时间把现有的大中型和重点小型病险水库除险加固。”

　　这一目标是在2006年年末的中央经济会议中提出，后分别写入了中央一号文件以及政府的工作报告中。这显然已不只是水利部的内部事务了。

　　“根据这个指示，我们编了6240座全国大中型和中西部地区小型水库，另外又补了1116座东部地区的小型水库，总共是7356座。”徐元明说。

　　最终，形成了2008年的《全国病险水库除险加固专项规划》（下称《专项规划》），也真正开始了中国乃至世界上最集中、最大规模的水库维修工程。在过去的三年时间里，中国投入了620多亿元、对7356座病险水库进行了除险加固，基本完成了规划目标。

　　2011年，水利部宣布：经过除险加固，基本解除了637座县级以上城市、1.61亿亩农田以及大量重要基础设施的溃坝洪水威胁，保障了水库下游1.44亿人的生命财产安全。

　　但与此同时，大量的小一和小二型水库的安全隐患问题也显得更加突出，乃至成为防洪工程体系中最为薄弱的环节。

　　去年7月，经过国务院同意，启动了5400座重点小一型水库的除险加固。今年4月，又启动了全部4.1万座小二型病险水库的加固工程，其中中央负责1.59万座，地方负责2.5万座。

　　按照中央的计划，去年启动的5400座重点小一型要在2012年汛前全部完成，今年4月启动的1.59万座重点小二型要在2013年底全部完成，地方承担的2.5万座一般小二型到2015年底全部完成。

　　至2015年末，大规模的、由国家集中力量来完成的除险加固工程将宣告全部完成，中国将基本消灭病险水库。

　　地方缺钱，开不了工

　　尽管除险加固是为解一方百姓倒悬之急，但因投资量大，不免带来纠结。

　　大多数的病险水库分布在欠发达的中西部地区，例如，湖南、江西、湖北、广西、四川、河南、安徽等省份，要完成这样集中的、浩大的工程，资金是一个大问题。

　　事实上，在《中国经济周刊》记者走访的江西、湖北、安徽以及河南等地，均不同程度地存在地方配套资金紧缺的问题，尤其是市县一级的资金配套显得更为艰难。

　　在湖北省拥有水库数量最多区县的随县，除去已经除险加固的28座，还有267座需要地方配套资金来完成，这大概需要8亿左右的资金。随县全年的财政收入才三四千万，这些钱还需要负担政府公务人员工资、日常开支、教育、医疗、交通等方方面面。

　　用当地官员的一句话来说，就是不吃不喝，全县在3年内要完成267座水库除险加固配套也是天方夜谭。

　　在河南，专项规划内的359座水库，中央及省级资金到位率100%，市县两级的配套资金到位率为69%；在安徽，专项规划内的项目，中央及省级资金到位率100%，市县两级的配套资金到位率为77%；而在病险水库更多的江西情况更不容乐观，一些项目，就连省一级的资金配套也有困难，市县级的配套资金到位甚至为0元……

　　当然，在此过程中，中央的补助政策根据地方的现实也在不断做出调整。

　　最早期列入除险加固专项规划的1346座病险水库，总投资是270亿元，其中，中央135亿，地方135亿，国家要求地方资金必须与中央一比一配套。第二期的2117座中，先实施的365座也基本上是这个比例。

　　后来的7356座，规划总投资是540亿，其中，中央的投资大概是290亿，剩余的由地方配套。

　　去年7月启动的5400座小一型水库规划投资243亿，每座450万，其中东部地区的水库1/3由中央负担，中部的60%由中央负担，西部地区则是80%由中央负担。今年4月启动的41000座小二型水库，其中重点小二型有1.59万座，规划投资每座240万，全部由中央负担，剩余的一般小二型则由地方全额负担。

　　“240万平均起来只多不少，相关政策规定，如果用不完，可用于地方负担的水库。”徐元明预计，由地方负担的水库，资金会有部分缺口。

　　在湖北，要完成除险加固的小型水库共有4000多座，需要资金117个亿。“按照中央目前的补助政策，我们可以申请中央投资73个亿，湖北自己负责44个亿。这44个亿，中央要求基本由省一级承担。尽管想了很多办法，但这样规模的集中的资金量对我们来说，压力确实很大。”湖北省水利厅水库堤防处袁俊光处长对《中国经济周刊》坦言。

　　44个亿中，大约有30个亿是由湖北负担的一般小二型水库资金，一共是1514座，每座约需200万。

　　同样是欠发达的水库大省，江西的压力也不言而喻。

　　“我们每年都是重点关注的对象，项目太多了，进度就会存在一定问题，所以经常被点名。”江西省水利厅建管处处长周放平在接受《中国经济周刊》采访时显得有些无奈。在中央专项规划项目中，江西省占了11.7%，正在除险加固的小一型水库一共是666座，占全国的12%。

　　越是经济欠发达的省份，越希望国家的资金来投入，但国家的资金都需要配套，加之地处中部的江西既没有东部那样发达的财力，又往往享受不到西部那样优惠的政策，处境颇为艰难。

　　周放平说：“我们的病险水库这么多，除此之外，还有中小河流的治理，还有大江大河治理，还有农田水利基本建设等等，所有这些都要配套。如果一个项目配套，咬咬牙也能拿出来，但是这么多项目，哪能配得了呢？配不了会有什么样的结果？要么，我们就是拍胸脯答应下来，但实际上做不到；要么，就是工程不能完全按照基建的要求完成。”

　　来自地方的窘迫和无力很真实，也很无奈。

　　于是，地方病险水库的除险加固项目出现两种验收：一种是竣工验收，另一种是投入使用验收。竣工验收是完全按照批复设计要求完成工程的全部；后一种情况则是“病基本上治好，但没有完全好”。

　　“国家过于强调配套，对于一些经济欠发达的地区而言，会带来很大的一些后患。”一位不愿具名的县级官员对《中国经济周刊》表达了他的担忧。他认为，国家应根据不同的发展程度调整政策，对于那些比较贫困同时病险水库很多的县，应该全额由中央拨款。

　　而站在中央的角度，为确保地方配套资金到位，也开始在政策上做一些调整。例如，原来的政策是每座水库资金的60%由中央承担，从去年开始变成了一个省若共有100座水库被纳入除险加固，那么中央负责完成60座，地方负责完成40座。这又意味着，一旦地方资金不到位，那么由地方负责的水库就开不了工。

　　“不只是筹集资金，并且要及时地筹集到位，不然开不了工，压力当然很大。”袁俊光告诉《中国经济周刊》，通过发行地方债券和向银行贷款，湖北今年的资金基本到位，主要的压力在后面两年。

　　后面的资金来源，他很担心。

　　监管缺失，留下隐患

　　面对规模如此庞大和高强度的维修工程，如何组织起廉洁、高效的工程管理机制是另一个广受关注的难题。

　　作为地方的主管官员，周放平坦言压力很大。“工程质量的压力：出现质量问题怎么办？进度的压力：完不成任务怎么办？还有安全的压力，这么多钱，大家都在盯着，都想吃这块肉，有人经不起诱惑，也很有可能。”

　　徐元明盘点了一下，从工程建设的管理到资金的使用管理再到日常修护的管理等等确实存在不少问题。

　　例如，中央的钱到位了，地方的钱还有缺口，结果大毛病解决了，但还留着尾巴。在《中国经济周刊》的调查中发现，在较早期启动的除险加固项目中，由于配套资金不足，很多水库加固留下了“半拉子”工程，即使这样也通过了竣工验收，因此留下了另一种方式的安全隐患。

　　管理资金被挪用侵占的情况也时有发生。还有建设管理不规范的问题。原则上要求要严格实行三制，即建设监理制、招标投标制、项目法人制，但这些制度到了基层，不规范执行的不在少数。

　　此外，施工力量不足，赶工程进度，对质量也会造成影响，甚至形成“修了白修”的“豆腐渣工程”。

　　以2007年发生溃坝的甘肃省高台县小海子水库为例，2001年被水利部列为西部专项资金病险水库处理项目，加固工程于2004年完工，并被评定为“优质工程”。加固后不到3年又发生溃坝，致下游5400亩耕地被淹、损毁，迫使下游4个村1700人紧急撤离，所幸没有发生人员伤亡。

　　2008年初，***总理要求国家审计署对水库除险加固规划项目进行专项审计。“派了400多人，在18个省，干了3个多月，审计病险水库的项目。”

　　在2009年6月国家审计署公布的554座病险水库除险加固工程审计报告中，168座水库仍然存在质量缺陷，违规招投标、转分包、无资质承包问题比较突出，5658万元建设资金被侵占，15311万元建设资金被出借或挪用，119座水库建设单位管理费用支出超概算47%，超过财政部规定标准的94%。

　　“这是我们在管理以及检查中发现的问题，我们也有一系列的措施来整改。”徐元明对《中国经济周刊》说，例如，水利部系统内，每年春季要进行检查，秋季要进行汇总，之后打分，在全国排名公告。再例如，水利部还设有稽查办，专门把病险水库列为重点，逐个项目进行抽检、稽查，发现问题就报告。

　　“水利部领导分别负责一些省份，经常去检查、调研、发现问题进行解决，遇到困难进行协调，哪个省份进度不够，或者政府不太重视，资金不到位，就给省级领导写信、提要求、督促。” 徐元明说。

　　缺乏维护，又生新险

　　除险加固之后，日常管理如何形成良性机制，避免再次失修出险？

　　一个水库成为病险水库有多种原因，如建设标准不高、经长期运行老化失修等，但平时管理不规范也是重要原因。“小毛病”管护水平不高，发现问题没有及时处理，时间久了，难免形成“小洞不补，大洞受苦”的现象。

　　相当大一部分水库，恰恰缺乏正常的维修管护。

　　“小型水库大约仅有20%左右有管理机构，大部分都没有专管机构，一般是乡镇或村组在管，实际上也等于没人管理，日常的维修养护经费则是几乎没有。”根据湖北省水利厅水库堤防处袁俊光处长的介绍，湖北省每年大约有900万用于大中型水库的维修养护，小型水库原来并不纳入此范围内，但因为暴露的问题比较多，该笔费用也被用来为小型水库“应急”。

　　“但解决不了大问题，甚至也不能维持正常的维修养护。”袁俊光希望，在小型水库除险加固以后，能建立一个两三人的机构，由财政发工资，对水库进行管护，“如果可以做到这一步，水库的安全管理可以进一步”。

　　从现状来看，这个愿望显然有些奢侈。

　　而根据水利工程管理规定，如果这个水利工程承担的是公益性功能，如防洪，那么它的管理人员的基本支出和公益性工程的维修养护要纳入财政，这是公共财政的要求。

　　“但很多地方根本就没有纳入财政，或是额度很低，没有足额到位。”徐元明很担心，虽然这次国家花了那么多钱，集中了国家的力量对几乎全部的病险水库进行了除险加固，但如果后续的管护长期不到位，没有形成良性的运行机制，还是会出现“小洞不补，大洞受苦”的现象。

　　换而言之，如果管理跟不上的话，在整治过后的三五年甚或更短的时间内，中国或许又将面临新一轮的病险水库问题。

　　“这并非不可能，甚或完全可能。”这也是袁俊光与周放平共同的担忧。

　“被竣工”的幸福水库

　　《中国经济周刊》记者 李凤桃 徐婷婷︱南昌报道

　　新建县，毗邻南昌西北近郊，这里有座幸福水库。

　　幸福水库是2万亩农田的主要灌溉水源，建于1958年，在那个肩挑背扛的年代，很多村民是建大坝的主力。如今那些青年都已年迈，幸福水库依然承担着这里的防洪、排涝、灌溉的重担。

　　在幸福水库长达53年的超龄役期中，大坝坝体渗漏、输水涵管老化等病险日益严重。2008年，幸福水库被列入《全国病险水库除险加固专项规划》，可获得中央和省级3170万元投资。

　　在此次专项规划中，幸福水库是新建县四座中型水库中的一座，除此之外，还有5座重点小一型水库。至此，在专项规划的3年中，中央已经拿出1.4亿元资金投向这个小小的乡镇。

　　但对于新建县来讲，这笔巨款却成了一个烦恼。因为，中央出多少资金，地方就要进行相应比例的配套。

　　地方拿不出钱，工程又要进行，于是，“半拉子”工程出现。

　　配套资金缺失

　　7月31日，距离幸福水库除险加固工程正式竣工验收已经过去9个月。傍晚时分，《中国经济周刊》记者来到幸福水库，被脚手架环抱的办公楼还在建设之中，楼前停着一辆搅拌水泥的机器，楼前一片黄土裸露的空地。

　　显然，幸福水库的附属工程还没有完工。水库工程分主体工程和附属工程，主体工程为三大件，分别是水库大坝、输水管和溢洪道；附属工程一般是指通往大坝的硬化公路、办公楼、雨量监测设施、库区绿化带等。

　　虽然幸福水库的办公楼以及绿化工程尚在建设，但江西省水利厅负责人告诉《中国经济周刊》，这个水库已经完成“竣工验收”。

　　实际上，2008年11月开工的幸福水库除险加固工程，在2010年3月就已经“完工”并通过竣工验收。

　　据了解，附属工程拖到现在，是因为缺钱。按照计划，幸福水库的总投资为4358万，如今实际到位资金只有不到四分之三。按照中央和地方配套的比例，中央投资2180万元，江西省配套资金990万元，县市配套资金1089万元。如今 ，中央的配套资金已经全部到位，省里配套资金到位87%，县市配套资金至今为0元。

　　地方资金的缺位不仅仅是幸福水库一例，同样，距离幸福水库不远的肖峰水库，与幸福水库同期获得竣工验收，但至今县市级财政依然没有拿出一分钱的配套资金。

　　截至2010年底，在新建县除险加固的10座水库中，至今没有一个项目的地方配套已经完全到位。

　　“半拉子”完工难

　　“说白了，地方资金配套还是有难度。”新建县水利局副局长黄勇对《中国经济周刊》记者坦言，“除了除险加固配套外，县市需要投入的资金还有机电泵站改造、鄱阳湖单项配套、安全饮水工程等等，全县配套加起来就有两到三个亿，不可能全拿来配套水库。”

　　今年4月，国家又开始了对小二型水库的除险加固，新建县制定了小型水库的除险加固任务。

　　“今年，我们将实施除险加固工程的有19座一般小一型水库，9座重点小二型水库，共28座。”黄勇说。这是中央投资的部分，但从2012年到2015年，地方还要完成67座一般小二型水库，需要省级和县市地方投资建设。

　　“这样，我们的资金压力就比较大了”。按照一座小二型水库的除险加固投入450万来计算，大约需要3亿的资金。黄勇说，2010年，新建县地方一般性财政收入为9亿元，其中可用的只有3到4个亿。

　　一位地方官员告诉记者，国家对于中央投资除险加固的小二型水库的投入为每座450万元，但实际上各个水库的病险程度各不相同，很多水库用不到这么多资金，剩余的他们就调配来建设地方负担的项目。

　　在这种情况下，实际上，无论是中央负担的水库还是地方出资的水库，完工的还是主体工程部分，附属工程就被省略了，有的甚至在主体工程上削减开支以获取可调配资金。

　　地方配套资金的不到位必然滋生隐患。“这就等于是水库身上要命的大病已经去除，水库已经没有病险，附属的整容、调理的小病没有去除，但不会影响日常运作。”一位地方水库负责人告诉《中国经济周刊》。

　　省水利厅也深知地方资金不到位带来的危害。江西省水利厅建管处处长周放平告诉《中国经济周刊》，附属工程没能完工也将带来安全隐患，比如一旦发生险情，通往大坝的公路，抢险人员进不去；再比如，没有雨量监测设备，就不能掌握准确的数据，影响水库的监管。

　　但对此，省里也同样是难题。“地方没有资金配套，省里也拿不出所有的地方配套资金。”周放平告诉记者。从新建县来看，对于由省财政配套的计划资金部分也未曾完全到位。而不到位的结果就是，哪些水库病险严重就完工哪些，国家给哪些项目施加压力就先完成哪些。

　　而现实证明，“半拉子”工程的最后结果往往是无法完成。在新建县，早于幸福水库除险加固工程是溪霞水库，2004年被列入了“中央第一批、第二批及规划外大中型病险水库除险加固工程”，当年1月开工，2006年10月完工，但至今仍未竣工验收。