美国援助朝鲜20年为何换不来半岛和平

近期，朝鲜先是宣布不再承认朝鲜停战协定并终止板门店美朝军事联络电话，昨日又警告身在韩国的外国人撤离，称可能将爆发冲突，朝鲜半岛局势步步升级，大有一触即发之势。

近年来朝鲜半岛的局势似乎越来越紧张，这也标志着从克林顿时代起美国想用粮食和能源援助换取朝鲜放弃核武研制、维持半岛和平的政策基本失效。那么，美国“拿钱买和平”为何越来越没用呢？




01 一、克林顿执政时为何要援助朝鲜
美国用粮食和能源援助换取朝鲜在核武器研制和半岛稳定的政策肇始于克林顿执政时期，众所周知，从朝战开始，美朝两国一直处于对立状态，那么克林顿为何会心血来潮援助朝鲜呢？

1、90年代至今朝鲜的粮食和能源严重缺乏，美国用援助做筹码对朝鲜有不小的吸引力对朝援助之所以会在90年代初期进入美国决策者的视野中，首先是因为从那时起朝鲜经济陷入困境，粮食和能源严重缺乏，这就使得朝鲜对获取外界援助非常迫切。
朝鲜出现粮食危机是从80年代末开始的。1987年，朝鲜官方减少了一直比较稳定的公共分配体系分配额的20%，朝鲜领导人公开表示国内粮食不足，随后朝鲜开始大量从国外进口粮食，据统计，1987年朝鲜从外界净进口粮食43.8万吨，是1986年进口量的将近3倍，90年代初的进口量更是超过了100万吨，这说明朝鲜当时已经出现了粮食短缺。进入90年代以后，由于苏东剧变使朝鲜丧失了东欧和苏联的援助和市场，朝鲜陷入持续的经济衰退。同时，当时朝鲜的农业生产也出现了严重的滑坡，粮食大幅减产。1994年朝鲜因粮食短缺延缓了4个省份的粮食供应，还强制每个农民交纳5公斤的公粮。从这年开始，朝鲜公民开始出逃到临国（特别是中国）境内去寻找粮食。自1995年以来连续的自然灾害（干旱、洪涝、海潮、冰雹、台风）更是加剧了朝鲜粮食短缺的形势并导致了粮食危机。据李春虎测算，当时朝鲜人口大约2350万人，若每人月平均粮食需求量为15公斤，那么一年就需要180公斤，全国口粮总计需要430万吨，再加上种子、饲料、工业原料等至少需要600万吨。但90年代以来，朝鲜的粮食年产量一直徘徊在300-400万吨，其口粮的绝对不足量达30-40%。（李春虎：《朝鲜的经济现状及其改革趋向》，《国际观察》，2003年第3期）至2000年，世界粮食计划署和联合国粮农组织宣布朝鲜已经连续七年粮食短缺，每年大约急需100-200万吨粮食。2002年11月25日，朝鲜官方表示本年度缺粮100万吨。2003年的统计数字显示，当年的粮食产量为430万吨，只能满足国内需求量的78%，营养不足人口比例1995-1997年为35%，2000-2002年为36%。2006年，朝鲜需要530万吨粮食，而2005年朝鲜的粮食产量只有450万吨。从2005年11月到2006年10月，世界粮食计划署呼吁国际社会对朝鲜援助粮食90万吨。2007年朝鲜粮食产量为300万吨，远低于2006年的400万吨和过去5年的平均值370万吨。2007年8月，朝鲜爆发了10年来最为严重的洪灾，进一步导致粮食减产20至30万吨。联合国粮农组织表示朝鲜从2007年11月至2008年10月将缺粮166万吨左右。2011年3月，世界粮食计划署的报告显示，2010年11月到2011年10月朝鲜的粮食进口需求为108.6万吨，预计进口量为20万吨，缺口高达88.6万吨。2012年5月，据联合国粮农组织（FAO）调查，朝鲜最大“粮仓”黄海道、平安道、平壤地区因干旱天气受到了最大冲击，上述地区的约九成旱田遭受着旱灾。联合国称，这次的长时间干旱将使得朝鲜2400万民众中的三分之二不得不面临食品短缺。尽管由于朝鲜的信息封闭粮食具体缺乏到何种程度以及受灾人数的准确数据都无法得知，但可以肯定，近20年来朝鲜几乎每年都在面临粮食危机。


2011年9月，朝鲜某集体农庄的管理者向记者展示洪水和台风灾害对农产品的损害。 其次是能源短缺问题。朝鲜虽然有丰富的煤炭资源，但是没有石油和天然气，因此朝鲜所需的石油全部依靠进口。随着苏联的解体，朝鲜的能源体系遭到了两方面的严重打击：（1）从国外进口的原油量大幅度减少，冷战时期朝鲜一直是以优惠的价格从苏联进口石油，苏联解体后俄罗斯不再以“援助”的方式而是以市场价格向朝鲜出口石油，而朝鲜的外汇缺乏和国际贷款的还贷信用低使其很难再从俄罗斯大量进口石油，因此来自俄罗斯的石油进口量在几年内降低了90%，从44万吨下降到4万吨，从中东的进口量也与此类似。因此90年代朝鲜主要从中国进口石油，但在1996年，朝鲜从中国的进口量也只有1990年的40%，这就使得朝鲜的石油出现了严重的供应不足。（2）苏联解体还使得朝鲜的能源基础设施面临全面崩溃的危险。朝鲜绝大部分的能源设施包括挖煤厂、热能生产厂、水力发电站等主要是在50-80年代由苏联援建的。苏联解体后，负责对能源设备（如发电机、涡沦、变压器和传送带等）和能源消费设备（如锅炉、发动机、抽水机和化学反应堆）进行维护的苏东国家部门和专家不再受到资助，而当时朝鲜的许多能源设备已经到了或者超过了换代的期限，甚至有些设备是在日本殖民地时期建立的。由于缺乏更换的新零部件和未能建立新的设备正常取代，90年代朝鲜的能源基础设施面临全面崩溃的危险。
燃料和电力的短缺使得朝鲜的生产和生活受到了严重冲击：交通方面，1996年的公路和铁路运输量因燃油短缺而只有1990年的40%。并且这种短缺造成了恶性循环，比如因缺乏足够的煤来运转钢铁厂，火车运输所需要的钢轨开始缺乏，导致火车很少甚至停运，由于交通不便，向工厂运输煤炭变得更加困难。制造业方面，以能源作为动力的工业产量急剧下降，1996年的钢铁产量只有1990年的36%，水泥则只有1990年的32%，这些部门的产量降低又影响了汽车、建筑和农业的发展。公共健康方面，许多医院和诊所缺电、冬天无法取暖，照明和医疗设备不足，甚至不能为病人提供热水。同时居民的日常照明、取暖和烹调也都受到影响。


2006年拍摄的一张卫星照片显示，朝鲜国境基本漆黑一片。
2、朝鲜在核武研制方面有所进展，美国为维护核不扩散迫切需要解决朝核问题美国之所以会90年代考虑以援助朝鲜换取其在核武研制问题上做出妥协的第二个背景是当时朝鲜在核武研制方面有所进展，因此加深了朝鲜半岛的核危机，迫使美国必须采取措施限制朝鲜发展核武。
由于朝战期间曾受到美国的核恐吓，战争结束后美国又在韩国部署了大量战术核武器（直到1991年秋美国前总统布什才在未正式通告的情况下命令拆除所有剩余的核武器，该工作持续到1991年末结束。）为了争取生存空间，战后朝鲜一直默默地积极研制核武器，但一直到80年代都没有太大进展。直至1986年朝鲜在宁边运行了一座可以生产钚的天然铀石墨反应堆，朝核问题才真正引起了国际社会的关注。苏联解体后，俄罗斯和独联体其他国家许多从事核研究的科研人员失业。朝鲜充分利用这一机会，将数十名独联体核科学家聘请到本国工作。据巴基斯坦的“核弹之父”阿卜杜勒亲口承认，他曾于1990年之后卖给朝鲜P-1、P-2两种型号20多个铀浓缩用的离心分离机，他还访问过朝鲜，参观过朝鲜的核设施。这对朝鲜的核研究起了很大的推动作用。20世纪90年代，美国中央情报局（CIA）做出结论，朝鲜已利用1992年以前生产的钚制造出1或2件核武器，成为事实上的核武器国家。虽然国际社会包括美国至今也未能证明它拥有可投入现役的核弹头，但朝鲜核武研究的进展的确加深了美国的忧虑。
在这一背景下，美国开始寻求限制朝鲜的核武发展，1993年3月，新上任的克林顿决定对朝鲜施加压力，要求朝鲜开放国际原子能总署所指定的设施进行检查，朝鲜不仅不同意，反而宣称要退出其1985年12月底签署的《核不扩散条约》。至此，第一次朝核危机爆发。在美国看来，朝鲜发展核武会对地区和国际安全造成深远的影响，不管采用什么手段，都必须要达到让朝鲜放弃核武器的目的。


3、克林顿觉得武装干涉太不划算，决定“拿钱买和平”克林顿政府首先考虑到的是武力解决朝核问题，因此其最初在朝鲜核问题上表现出咄咄逼人的态势。1993年2月25日，美国决定恢复1991年底停止的美韩“协作精神”联合军事演习，宣布停止驻韩美军撤离的第二阶段计划，向韩国部署两个“爱国者”导弹中队和B52轰炸机，并将一支包括两艘航空母舰在内共30多艘军舰组成的美军舰队部署在朝鲜附近海域，甚至在军中发放了对朝“作战手册”等。1993年3月1日，美国将朝鲜视为能带来核扩散危险的“潜在的敌对性的国家”之一，提出对于这种国家除了正规军作战之外，还要采取暗杀领导人、建立亲美政权等“特殊作战手段”。1993年12月美国国防部制定了“朝鲜半岛战争方案”，决定投入54万人和相应的现代化武器——与1991年海湾战争投入的兵力相当，来实施战争计划。1994年初，美韩联合部队司令部又提出了“5027作战计划”，决定一旦朝鲜半岛发生大规模的武装冲突，美国将立即向朝鲜半岛增兵以支援韩国，武力统一朝鲜……针对美国的军事威慑，朝鲜则宣布全国处于“准战时状态”，又在3月份宣布将于三个月后退出《核不扩散条约》……朝鲜与美韩的对抗步步升级，战争似乎一触即发。
但三个方面的因素使得美国最终没有选择武力：（1）韩国的阻止。据事后解密的资料表明，美国当时准备对朝核设施进行“外科手术式空中打击”，克林顿亲自给当时的韩国总统金泳三打电话，要求给予配合。但金泳三坚持“不想成为民族的罪人”，避免了战争的爆发。（2）美方评估认为爆发战争对美韩将会有灾难性后果。当时的国防部长佩里在向克林顿总统提供的一份报告中称，在最初90天里，美军将死伤5.2万人，韩国士兵死亡可能超过49万，美财政支出超过610亿美元。而且即便对朝鲜实施包括使用核武器在内的军事打击，也没有成功的把握。（3）美国害怕中俄参与。美国人认为，虽然当时中俄都处在转型期，特别是俄罗斯实力大不如前，但如果第二次朝鲜战争爆发，两国可能依然不会允许在其邻国发生战争。正是处于这三个方面的原因，美国决策者认为用战争手段迫使朝鲜放弃核武并不可取，因此，美国开始寻求迫使朝鲜弃核的“软”途径。
针对当时朝鲜的情况，克林顿想到了“经济援助换和平”的办法，他在一次公开演讲中说：“我们每年应该对外援助600亿美元，对于20000亿美元的政府预算来说，这真的算不了什么。而且这比发动一场战争要便宜得多。我们单在伊拉克战场（海湾战争）上就己经花费了3000亿美元。所以，花钱来构建一个拥有更多的合作者、更少的恐怖分子、更大的经济增长可能性以及更加繁荣的世界并不昂贵。”正是在这样的思路下，美国开始考虑对朝经济援助以换取朝鲜在核问题上的妥协。




02 二、1994年以来美国给了朝鲜多少援助？
美国排除了武力而选择了谈判解决朝核危机后，通过一系列的外交谈判，以及美国前总统卡特的斡旋，美朝双方最终在1994年10月21日达成了《美朝核框架协议》，美国承诺对朝鲜进行援助，朝鲜则答应冻结并最终拆除其石墨反应堆以及其他相关的核设施，并保证不退出《核不扩散条约》。之后，对朝经济援助作为框架协议的主要内容开始正式执行。那么，从1994年开始美国给了朝鲜多少援助呢？

1、美国给了朝鲜多少食品援助？1994年当美朝还在进行核框架谈判时，朝鲜正式请求美国的食品援助，但被美国拒绝。《核框架协议》签署后，美国开始考虑对朝鲜进行粮食援助。1995年夏天，洪水毁掉了朝鲜300万吨紧急粮食库存，朝鲜官方向国际社会正式发出援助请求。1995年10月8日，世界粮食计划署呼吁美国赞助880万美元的食品援助朝鲜。随后，美国决定通过联合国儿童基金会向朝鲜捐赠2.5万美元，通过联合国人道主义事务部赞助朝鲜20万美元。虽然数额很小，但这是美国对朝鲜进行食品援助的开端。1996年2月，美国又通过世界粮食计划署向朝鲜提供了价值200万美元的食品。1996年6月6日，联合国国际发展部的一位工作人员向美国国防部反映朝鲜的食品短缺情况很严重，建议美国通过世界粮食计划署给朝鲜有限的人道主义食品援助。几周后，克林顿政府公开表示援助朝鲜620万美元。此后，美国正式开始对朝鲜进行了大量的食品援助，具体援助数额如下表所示：

资料来源：李志芳《探析二战后美国粮食外交的演变》 由上表可知，在1995年到2005年期间，美国共通过世界粮食计划署向朝鲜援助了200多万吨、价值7.01亿美元的食品。另由美国议会调查局2011年6月26日发布的《对朝援助报告》显示，从1995年至2010年，美国向朝鲜提供的粮食援助规模达到7.0815亿美元（225.8164万吨）。美国对朝鲜食品援助的种类主要是大米、玉米、小麦和肉类。这些食品的90%以上是通过世界粮食计划署负责在朝鲜进行分配的。直到朝鲜2009年驱逐粮食评测监督人员后，美国才全面中断了对朝粮食援助。


2、美国给朝鲜的能源援助有多少？在1994年签署的《美朝核框架协议》中规定：“建立由美国领导的国际组织，在2003年以前为朝鲜建设总功率为2000兆瓦的轻水反应堆，以取代朝鲜的石墨核反应堆，为朝鲜提供能源。在轻水反应堆建设期间，为了缓解朝方的能源危机，美国同意每年向朝鲜提供50万吨燃料用重油。”由此可见，能源援助是美国为朝鲜冻结核武器计划所做出的补偿。1995年3月9日朝鲜半岛能源开发组织成立，其主要任务是为落实核框架协议提供技术和资金支持，包括帮助朝鲜建设两座轻水反应堆、为解决朝鲜的电力不足每年向朝鲜提供重油等，美国对朝鲜的能源援助就此开始。
在援建轻水反应堆方面。1997年7月，韩国轻水反应堆企划团首批工作人员77名飞抵平壤，工程设备和器材等物资约九千吨也运至朝鲜。1997年8月19日，轻水反应堆在朝鲜新浦市破土动工，当时朝鲜方面对项目推迟了两年多才动工已经有所不满。1998年11月9日，据朝鲜半岛能源开发组织估算，该项目预算为46亿美元，韩国同意支付70%，日本同意支付10亿美元，欧盟同意出资7500万欧元。但从1997年底开始，由于美国怀疑朝鲜在秘密从事核武计划，以及资金、技术等方面存在的问题，援朝轻水反应堆工程进展缓慢，按原定计划，第一座核电站应于2003年以前竣工，但截止2002年3月底，轻水反应堆的设备采购仅完成了43%，两座轻水反应堆的基础工程分别完成了50%和56%。2002年12月，美国认为朝违反1994年的协议，停止向朝提供重油，朝则宣布解除核冻结。2003年1月，朝鲜退出《核不扩散条约》，同年11月，朝鲜半岛能源开发组织在纽约宣布工程暂停一年。2004年11月，工程计划再冻结一年。2005年11月，朝鲜半岛能源开发组织正式宣布停建朝鲜轻水反应堆，韩美人员全部撤离建设工地。援朝轻水反应堆工程于1997年8月正式动工，计划投资46亿美元，实际投资15.6亿美元，其中韩方负担了11.3亿美元。工程原计划2003年完工，但最后完工部分仅为34.54%。2006年10月9日，朝鲜宣布进行了核试爆。朝鲜半岛能源开发组织认为，截至2004年底他们已为该工程投入了近19亿美元，既然朝鲜搞了核试验，就该偿还这笔钱。而2001年5月和2005年11月朝鲜外务省发言人也要求美国就轻水反应堆的停工补偿朝鲜的损失。
重油援助方面。根据《美朝核框架协议》，在朝鲜半岛能源开发组织成立之前美国已向朝鲜提供了15万吨重油。在朝鲜半岛能源开发组织成立之后，美国每年向朝鲜提供50万吨重油。在重油项目上，美国承担主要的对朝重油运输，并负责向其他国家募集资金。至2003年底，在落实《美朝核框架协议》进程中，美国政府共通过朝鲜半岛能源开发组织向朝鲜提供了价值4亿多美元的能源援助，这些经费被主要用来建造2座轻水反应堆、提供50万吨重油和支付朝鲜半岛能源开发组织的行政费用。在1995-2004年朝鲜半岛能源开发组织对朝鲜的能源援助中，韩国共出资13.644亿美元；日本耗资4.809亿美元；美国花费了4.051亿美元，欧盟赞助了1.214亿美元。其中美国提供了3/4的重油援助。2007年2月13日，第六轮六方会谈达成了协议，朝鲜承诺对其所有核计划全面申报，包括石墨反应堆及后处理厂在内的一切现有核设施去功能化，以此为条件，美国向朝方提供相当于100万吨重油的经济、能源及人道主义援助（其中包括已向朝鲜提供的10万吨重油）。2007年9月28日，美国总统布什批准向朝鲜提供2500万美元的能源援助，用于购买5万吨重油并将其运送到朝鲜。此外，美国还计划向朝鲜的医院提供发电机等援助，据报道，这一项目由美国国际开发署统领4家美国民间机构实施，仅医用发电机的援助项目金额就达数百万美元。2007年10月，美国政府还决定对朝鲜提供大规模粮食援助，并计划为此派出工作组负责援朝粮食的分配和监督。
尽管朝美关系龃龉不断，但美国对朝援助却从未完全中断。根据美国议会2011年6月发布的《对朝援助报告》显示，从1995年至2010年，美国向朝鲜提供的粮食、能源、药品等援助规模共达到13.1285亿美元，其中美国向朝鲜提供了相当于1.46亿美元规模的重油，为建立朝鲜半岛能源开发机构提供的资金达到4.037亿美元，药品等各种日用品的援助规模达到1000万美元。


2000年10月23日，平壤，朝鲜儿童在美国援助的面粉和食用油前玩耍。


02 三、2001年以后美国对朝“援助换和平”为何收效甚微
不可否认，美国对朝鲜经济援助政策在90年代还是取得了很大成效的，即通过购买和平的模式得到了朝鲜一定时间内放弃发展核武器的承诺，暂时稳定了朝鲜半岛的局势，并且促使韩朝两国在2000年前后改善了双边关系。但时至今日我们可以看到，美国援助并没有使朝鲜放弃拥有核武的意向，也基本没有延缓朝鲜发展核武的进程。相反，在2002年之后朝核问题愈演愈烈，直至现在颇有不可收拾的势头。那么美国“援助换和平”为何没达到目的呢？

1、援助过程中龃龉不断，导致美朝双方都不满意首先，美国内部对援助朝鲜非常不满，这种不满甚至直接影响了对朝援助的效果。这在过去的20年中主要表现在两个方面：（1）在90年代克林顿执政时期，国会中的共和党领导认为这是朝鲜对美国的敲诈，他们觉得美国援助朝鲜的粮食很可能会被朝鲜用于军用，帮助其维持政权，并且这样会鼓励朝鲜以军事手段进一步敲诈国际社会，因此他们认为对朝鲜最好是不要进行任何形式的人道主义援助，促进其自己崩溃。正是出于这种考虑，美国国会常常会为援助设置障碍，甚至导致援助一度中断。比如1998年6月国会议员们以“轻水反应堆是对朝鲜核计划进行的危险的、不合法的奖赏”为由，拒绝履行核框架协议。1998年7月，克林顿政府由于得不到国会的拨款而无法继续履行每年提供50万吨重油的承诺。1999年6月30日，国会将克林顿要求的对朝5500万美元重油拨款削减了1500万美元。（2）到了2001年共和党出身的小布什执政之后，为了显示与克林顿不同的对朝政策新路线，美国以重估对朝政策为由宣布中断与朝鲜的对话与接触，小布什还不断地对朝鲜提出批评，认为朝鲜连新闻报道自由都没有，其国家领导人能否遵守承诺值得怀疑。2001年3月20日，布什全部更换了克林顿时期负责制定对朝政策的官员。2001年5月1日，美再次宣布朝鲜为七个支持恐怖主义的国家之一。
而朝鲜也对美国援助表示不满，朝方认为美国并没有兑现在《核框架协议》中的承诺。例如美国承诺每年提供50万吨重油，然而由于国会对拨款设置障碍，从1997年开始这项援助就一再推迟供应，甚至出现过几次中断。轻水反应堆建设也不断推迟，最终也只建设了三分之一左右。由此可见，美国的援助虽然有些成效，但两国似乎都不大买账。


2、小布什执政后美国对朝政策多采取威慑和敌对政策，援助发挥作用的空间很小其实，由于美朝双方在意识形态、反核扩散、反恐、人权、毒品等问题上一直存在矛盾，可以说，颠覆朝鲜或促使朝鲜现政权崩溃始终是美国对朝政策的基调，和谈与援助虽然看起来很美，但面对重重矛盾，很难成为两国关系的主流。因此，“奖励”性的援助手段不管力度多大，始终无法化解制裁和战争威胁等“惩罚”性手段对两国关系带来的实质性影响。特别是小布什执政后，一改克林顿时期对朝较为温和的政策，在处理朝核问题上更多的倾向于惩罚性措施，对朝进行施压，致使朝鲜在核问题上不断反弹。比如“9.11事件”发生后，布什警告说，如果平壤研制大规模杀伤武器，它要对此“负责”。在2002年1月的第一次国情咨文中，布什将朝鲜、伊拉克和伊朗列入“邪恶轴心”，称它们“武装威胁世界和平”。3月，美国国防部在《核态势回顾》的秘密报告里把朝鲜列为美可能进行核打击的目标之一。5月6日，美国副国务卿博尔顿在以“超越邪恶轴心”为题的演讲中说：“尽管它的人民正在挨饿，平壤的领导人仍然花大量的钱财获取能够生产传染性的药剂、毒素和其它初级生物武器的生物技术基础设施，朝鲜可能有能力在数周内生产足够量的生物药剂用于军事目的，并且有各种手段投送这些致命武器”。9月，小布什在《美国国家安全战略报告》中确定“先发制人”战略，并把包括朝鲜在内的所谓“邪恶轴心”国家作为其“先发制人”战略可能打击的重点目标。2002年第二次危机伊始，小布什政府吸取了克林顿政府的经验教训，决定对朝基本立场是“不谈判，不交易”，朝鲜只有解除武装，放弃核计划，才能让问题得以解决。美国前国务卿鲍威尔明确表示美国己经见识过朝鲜的“伎俩”，不想再“上当”了。这些转变表明小布什政府已经改变了克林顿政府对朝以“接触”为主的政策，转而采取强硬的遏止政策。2005年9月，美国财政部指控朝鲜利用澳门汇业银行的账户从事洗钱和伪造美元活动，下令美国金融机构停止与这家银行的商业往来。澳门汇业银行随后中止与朝鲜的业务，冻结了朝鲜政府在该行的美元存款。针对美国的这些惩罚性措施，朝鲜反应非常激烈，对小布什政府给予猛烈抨击。就这样，美朝关系进一步恶化，几乎回到了冷战后的原点。
此后，尽管小布什和奥巴马政府对朝政策不断进行调整，也基本没有中断过援助，但始终无法摆脱敌对的基本状态，因此援助对改善两国关系作用不大。


3、对朝援助被绑定了越来越多的条件，朝鲜逐渐开始不买账在克林顿时期，对朝援助本身就有很明确的交换目的，这主要体现在两个方面：（1）食品换朝鲜参加和谈。比如在1997年4月四方会谈开始前夕，朝鲜提出，如果不能得到美国和韩国150万吨、价值4亿美元的食品援助，就拒不参加四方会谈。7月14日，美国政府宣布，为了帮助朝鲜度过饥荒，美国将赠送价值1620万美元的剩余粮食给世界粮食计划署用于分发给朝鲜儿童。美国计划赞助美国的私人志愿者组织价值1080万美元的剩余粮食用于分发给老人。随后的8月4日，中、美、韩、朝四方会谈首次预备会议终于在纽约举行。（2）用粮食援助换朝鲜的“核设施”检查。1998年8月17日《纽约时报》披露在朝鲜金昌里发现了“地下核设施”。美国据此认为朝鲜此举违反了1994年的核框架协议，强烈要求对此设施进行核查，但遭到朝鲜的拒绝。1999年1月朝鲜提出条件，表示如果美国提供100万吨粮食给朝鲜，也可以让美国检查金昌里。克林顿政府在3月22日宣布继续通过世界粮食计划署向朝鲜追加10万吨的玉米和大米，价值3000万美元。几天后，美国农业部又宣称另外40万吨的食品援助将在美国“地下核设施”检查员到达朝鲜的前一天运到朝鲜。美国的援助项目成功交换了朝鲜同意检查金昌里核设施。朝鲜方面也公开宣称，朝鲜同意美国检查金昌里是建立在朝鲜认为检查可以换取美国的一定补偿基础上。诸如此类的事情在克林顿时期还有不少，这种“交易模式”尽管被很多美国人诟病，但克林顿政府和朝鲜都屡试不爽，美国政府经常能用援助将朝鲜拉回谈判桌前，而这也几乎成为朝鲜索取美国援助的一种模式。
但是小布什执政后对对朝鲜援助政策进行了一系列调整，给援朝项目增加了更多的附加条件如国际组织监管和人权等，这就使得朝鲜越来越难以接受。比如2002年12月6日，美国宣布将对向朝鲜提供食品援助施加限制条件，即是否提供食品援助“取决于朝方改进国际观察人员监控捐赠食品的情况”。又如2004年10月18日，美国总统布什在白宫签署了《朝鲜人权法案》，该法案要求“对朝人道主义援助要和朝鲜的人权进步联系起来，如果朝鲜不能改变人权状况，美国应该停止援助；对朝援助和朝鲜是否允许国际组织进入和监控的程度挂钩；在今后4年内投入800万美元，将对朝鲜进行‘美式宣传’的广播时间增加到每天12个小时，包括向朝鲜发放收音机器”等。这些朝鲜肯定无法接受，因此朝鲜抨击“美国企图颠覆朝鲜体制”，进而开始采取更多激烈的反制措施，其中包括加紧核武研制。


4、随着核武研制的进展朝鲜对美国援助的要求不断加码由于朝鲜以核武研制为筹码向美国索取援助的方法屡试不爽，他们也尝到了甜头，一旦美国要求朝鲜停止研发核武，朝鲜便会提出援助要求。比如2003年12月9日，朝鲜外交部表示，如果美国把朝鲜撤下支持恐怖主义的国家的名单，并向朝鲜提供能源和经济援助，朝鲜将会冻结核计划。朝鲜外交部一名发言人说的更直接：“作为对我们冻结核计划的回报，美国必须把我国的名字从支持恐怖主义国家名单中删除，取消对我国的政治、经济和军事制裁和封锁，同时给予我们重油、电力等能源援助。……我们绝对不会白白地冻结核计划。”
而随着朝鲜核武研制的进展，朝鲜开始不断提高谈判条件，比如在2004年6月的第三轮六方会谈期间，美国答应“如果朝鲜可以放弃核武器，美国可以给予朝鲜永久性安全保证，协商解决朝鲜的能源问题，讨论正常化美朝关系和减轻美国对朝鲜的制裁，把朝鲜从支持恐怖主义的国家名单中删除。同时，日本和韩国将向朝鲜提供重油。”但朝鲜拒绝接受这一条件，他们表示，除非“从他国得到每年可发电200万千瓦的燃料，否则便会试射核武器”。这样的条件美日韩也很难接受。由此可见，双方在博弈中都在不断增加自己的筹码和条件。


5、中国的援助让朝鲜逐渐摆脱了对美日韩援助的依赖，使其越来越强硬
运送中国援朝物资的卡车 大量的中国援助和近年来中朝贸易的发展也让朝鲜在与美国的博弈中增加了不少底气。比如1996年5月，中朝签订了《经济技术协议书》，规定中国每年支持朝鲜50万吨粮食、120万吨石油、150万吨煤炭，其中一半以上是无偿援助的。据联合早报统计，1995年到2001年5年间，朝鲜所获粮食援助总计410万吨，其中200万吨来自中国，几乎占了一半。中国援助朝鲜的其他物资有多少现在还不得而知，但一个间接的数据反映出中国当前对朝援助规模相当可观——据统计，仅在2000年，从丹东火车站进入朝鲜的中国战略物资就有：原油7500灌车计30万吨；大豆500车皮计12000吨；原煤5000车皮计18万吨；载重卡车500辆；工业机械200余套等。同时，中朝贸易近十年来不断增加，使得朝鲜对外贸易额已经恢复并远远超过了1990年的水平，其中中朝贸易占朝鲜对外贸易额的80%左右，这大大减轻了朝鲜的经济压力。这些情况都使得朝鲜对美日韩援助的依赖大大降低，因此朝鲜开始越来越强硬。


6、伊拉克战争更加重了朝鲜的危机感，促使其更努力研制核武朝鲜之所以在近十年来积极发展核武，除了想提高与美国谈判的筹码之外，恐怕与2003年伊拉克战争对朝鲜的极大刺激不无关系。朝鲜与伊拉克都被美国怀疑拥有核武器和大规模杀伤性武器，也都被美国视为“邪恶轴心”和“无赖国家”，都是被美国列为核打击对象的7个国家之一，都被强烈要求接受国际原子能总署的核查。伊拉克在一个多月之内被美军攻下的战争形势强化了朝鲜“没有核武器就没有真正的安全”的认识，也就强化了其研制核武的决心，因此在之后的这十年中朝鲜在核武研制方面始终非常积极，尽管来自各方的压力不断，但朝鲜似乎从没有放松过。




结语美国对朝鲜20年“援助换和平”的外交尝试有得有失，但始终无法真正限制朝鲜的核武研制进程，面对愈演愈烈的半岛危局，不知道这局死棋美国将用何种招数破解。