发改委专家：地方继续土地财政 城镇化将没有未来

“我国现有新城区已构成城市供应过剩。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令在日前在江西城镇化市场发展论坛指出，过去摊大饼式无限制扩张已造成“空城”频现，因此，城镇化不是第二个“四万亿”，地方政府应转变“救命稻草”预期，改变对政策判断的路径依赖。

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“所有人必须转变观念，否则期待就会落空。”乔润令强调。

部分地区视城镇化为“救命稻草”

城镇化将在未来10到20年或更长时间成为新经济增长点早已成为共识，但城镇化路径却仍然没有定论。因此，即将发布的“城镇化规划”成为各方关注的焦点。

“自十八大以来，城镇化话题逐渐升温。尤其在我国面临经济下行的背景下，城镇化被提上重要议程。”乔润令指出，部分地区将城镇化视为地方发展的“救命稻草”，想尽一切办法加大投资力度“我国中部落后地区的一个城市甚至出现要求其辖区内各县必须建一个城市综合体，但其人均年收入仅五六千元，完全没有对综合体的消费能力。”

虽然地方城镇化早已如火如荼的进行，但多方仍在猜测即将发布的规划将给出怎样的城镇化路径与政策“大家希望中央政府出手，不仅仅是四万亿，而是再搞一个40万亿。”事实上，此前有相关人士认为城镇化将引来国家大规模投资，利好地产、建筑、建材、机械、环保、汽车、医疗、电气设备等行业，在未来10年拉动40万亿元投资。

“但是现阶段并没有政府大规模救经济的宏观经济条件和环境。”乔润令指出，城镇化规划与政策不会是大跃进式、扩张型的规划。新型城镇化也不再是过去的投资上项目，而是重在体制变革、结构调整，城市发展方式的转变。

国家发展改革委规划司副司长袁喜禄此前也曾指出“城镇化不是应对经济放缓的应急政策。”他认为，城镇化不会是一个爆发式发展过程，其对经济增长的促进作用是长期过程。因此，并不能简单认为城镇化是应对经济放缓的应急政策。

摊大饼式发展致“空城”频现

现阶段城镇化推进的主要表现形式是新城新区、农村新社区，而扩张模式大都是摊大饼、模仿或者复制。

“据我们调研，从上海、北京到兰州、乌鲁木齐，从河北到四川，几乎每一个大中城市附近都要搞一个新区，而新区规划占地和人口相当膨胀，远远超出老城。”乔润令指出，现在很多地方都出现了“空城”现象，即使北京和天津之间的“京东新城”也是空城。

乔润令直言，在调查中看到，一些城市的房地产项目空置率高达40%至60%，部分中西部城市的房地产项目空置率更高达70%至80%，造成了土地等资源的极大浪费。

事实上，从数据来看，1990年至2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化是人口城镇化的1 .71倍。与此同时，2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，达1.85倍。

我国城镇化面临土地城镇化快于人口城镇化。乔润令表示，发展产业效益显现时间较长，而房地产却见效快，因此，地方政府多选择收入高、见效快的土地财政，而土地财政方向便是单一房地产化，这也是造成城镇化摊大饼的主要原因“我国过去城镇化占用土地多、吸纳人口少，土地资源浪费极其严重。这一表现主要在新城新区的建设，平均投资一个亿吸纳人口不足三人。造成有城无业、有城无市、有城无人的尴尬局面。”乔润令说。

“不算规划中的，现有的新城新区已经构成城市供应的过剩，特别是中西部地区的中小城市。”乔润令指出，因为新城多是靠土地以及预期收入抵押。因此，这种建设模式背后存在较高的金融危机的风险。

国家发改委城市和小城镇中心研究员、中国城市发展研究院副院长袁崇法也认为，在利用土地方面，各地应考虑怎样用制度推进不再新占用地，而是开发存量。“存量地完全足够，我国多个地区工业用地早已超过规定的20%，甚至发达地区高达40%、50%，另外，集体土地人均200至300平方米也远高于规划规定的80平方米。”

对此，国土资源部副部长胡存智认为，应完善土地用途管制制度。加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地控制规模。

城镇化应摆脱“土地财政”

乔润令指出，没有定律证明城镇化一定能促进内需发展。因此，如果地方政府继续土地财政、继续高房价，中国的城镇化将没有未来，土地财政如果持续下去，地方政府的金融危机将会更加严峻。

国土部此前公布的数据显示，上半年我国房地产用地供应8.24万公顷，同比增长38.2%，大幅高于近五年同期水平。全国土地出让合同价款总 额 高 达1 .7万 亿 元 ，增 幅 达77.3%，创历史新高，其中房地产用地出让价款同比增幅超过高达90%。

此外，近期审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年末，18个省会和直辖市，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%。而2011年审计署对全国政府性债务的全面审计结果显示，截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.55万亿元。2012年和2013年进入偿债高峰期，偿还的债务额分别占17.17%和11.37%。

乔润令对此指出，以“土地财政”为主的城镇化由于没有产业支撑，对人口吸引能力较差，只会增加“空城”的数量，推高房价，因此是不可持续的。

的确，我国近年来人口流向与政策导向并不相符。数据显示，北京近十年人口增长41%，上海增长37.5%，天津29 .3%。这些城市新增人口，97%都是外来人口迁入造成的。但是，与之相差较大的是，全国城市新增人口平均水平仅为5.8%，这也说明，迁移人口大部分都集中在大城市。

“人口趋于向超大型城市、东南沿海城市移动。”乔润令指出，虽然我国很多中西部小城市房价低、进城门槛低，但仍没有人员流入。其原因在于小城市虽然扩张，但其却没有相应的产业带动就业，没有教育、医疗等公共服务配套。

因此，乔润令表示，先建城再招商引资典型的计划经济模式不再适用于新型城镇化，以产带城，以业带市是未来发展的主要方式。