安徽版“新土改”：将成立实体公司进行土地交易

　　证券时报记者近日获悉，除在已公布的20个县区的试点综合改革外，安徽省正着手准备在部分地市开展新一轮农村集体组织产权制度改革。改革以“资源资产化、资产资本化、资本股份化”为方向，以户籍登记为基础，实现农村集体资产折股量化，每个成员参与股权分配。此举或意味着，市场关注的土地承包经营权流转、农村集体建设用地入市、宅基地流转等将更具操作性。

　　11月12日，安徽省政府官网发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，表示在广德、宿松等20个县(区)启动农村综合改革，围绕市场主体培育、土地市场建设、集体“三资”管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等6个方面开展试点。

　　《意见》提到，将在试点县区构建农村集体“三资”新型经营实体。经济实体（公司）股东为全体村民，村“两委”为董事会，村党组织主要负责人或村委会主任为法定代表人，总经理可公开选聘，村务监督委员会为监事会。此举意味着，安徽农村将农村资产管理运营的新机制，未来将经确权评估的集体资产资源、集体经营收益、各级政府美好乡村建设资金、整村推进的土地收益等将成为公司资本金的主要来源，“市场”将取代“政府”成为推动农村改革的主要力量。

　　证券时报记者从安徽省政府相关部门了解到，本轮农村综合改革示范试点主要工作任务被分解成24个部分，将由安徽省农业委员会、省国土资源厅、财政厅、发改委、金融办等部门通力合作，协调完成。

　　对此，中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山认为，尽管安徽省政府出台的意见中并未提及一些具体的操作细则，但其中充分体现了十八届三中全会公报中“让广大农民平等参与现代化进程”、“赋予农民更多财产权利”和“实现城乡发展一体化”的精神。安徽本次出台的政策正是进一步深化改革开放，释放改革红利的信号。上一轮农村土地改革从安徽农村开始，实行家庭联产承包责任制大包干“分产到户”，本轮土地改革中农村土地将逐步“由分到合”，但其中的“合”，更有“合法”、“合规”之处，农民利益的成分将得到更多的保护。

　　杜晓山认为，安徽出台本次方案中，一是通过坚持农村土地承包关系不变，农民土地仍归属农民集体所有，不至于使农民失去土地；二是耕地用途不可以随意改变，确保农业安全；在上述“合法、合规”的基础上，通过确权、登记、颁证，农村土地承包经营权、林权、集体建设用地使用权、房屋都可用来抵押融资、流通，能进一步支持“小农经济”扩大生产规模，逐步发展成专业大户、家庭农场等，实现农业生产的集约化、专业化。

　　杜晓山表示，允许农村集体建设土地上市流通，实现和城市土地价格“同地”、“同价”、“同权”，取消了农业集体土地需由政府征收、变更土地性质再挂牌出让的环节，实际上减少了各级政府和商业资本对农民的层层“盘剥”，保护了农民利益。

　　安徽省农委经管处负责人向证券时报记者证实，按照农业部办公厅要求，安徽省农村集体经济组织产权制度改革前期调研统计工作已经完成。但该负责人同时强调，安徽省将积极、稳妥的推进农村制度改革，控制改革的风险，三农问题复杂而艰巨，农村产权制度改革尚需时日。要做到不违背农民意愿、不下指标、不定任务、设计统一模式，更要符合社会经济发展的进程。

　　上述负责人建议，尽快修订《农村土地承包法》，加快《农村土地流转条例》立法进程，把农村土地流转纳入法制化轨道。

郑风田：安徽新土改试点的四点价值



安徽新土改试点有以下四点价值：其一是建立农民宅基地退出机制，让农民带着资金进城，实现城乡双赢；其二是让农民给农民建房子比目前因为垄断征地带来的高房价更适合中国国情，也可以规避小产权房的陷阱；其三破除征地垄断，让农村集体土地直接入市，让农民从集体资产中受益；其四城乡统一的土地市场到底如何建？首先应该建立统一的交易平台。


安徽省政府下发的新土改引来热议，网友误读的安徽20个县区的农民可“买卖”宅基地也被官方更正。安徽的指导意见重点有以下四条值得关注：

其一是建立宅基地退出补偿激励机制，坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制；其二建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度 。其三允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。其四建立统一的城乡土地交易市场， 农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场。



其一是建立农民宅基地退出机制，让农民带着资金进城，实现城乡双赢。
建立宅基地退出补偿激励机制，坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制意义重大。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。以住房为例，目前农民工在城市买不起房子，多人挤在一块，住“老鼠窝”，而他们老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化，城镇的房价太高了，他们根本买不起。农民在家乡都有承包地与宅基地，如果这些农民工能够在城市买得起房子，他们老家的房子与村庄则可置换出来，把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了，多出土地来种粮。从整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。

台湾在台湾化过程让让农民带着卖房资金进城值得借鉴。台湾的经验值得大陆借鉴，台湾让农民分享城市化中土地增值收益，农民把在农村的房子与地卖掉，不少农民因此成为百万富翁，农民就可以用这些钱在城市买房，有些还可以借助资本进行创业，不仅没有形成贫民窟，而且带来了农村的发展。农民从农村到城市是惊人的一跳，只有那些做小买卖的农民才可能有这个能力。但如果有一个可交易的市场，农民通过卖宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小买卖，就可行了。



其二是让农民给农民建房子比目前因为垄断征地带来的高房价更适合中国国情，也可以规避小产权房的陷阱。
安徽试点规定要建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度，也就是让农民为农民建房子住。要提高我国的城镇化，让大批农民进城，靠目前的高房价这些进城者是买不起房子的。应该允许农民自己给进城农民造低价房，以解决目前中国过低的城镇化问题。目前的城镇化征地垄断体制只能带来高房价，要想让新移民买得起房子，只能让农民为农民造房。深圳就是一个极好的例子。当初一个小渔村，被划定为特区后，如果按现行的城镇化土地制度政策，搞征地，搞拆迁，估计建成现在的规模最少得百年。而那个小渔村却用了不到30年的时间建成了拥有1200万常住人口的大都市。主要房子是谁建的？当然是农民。农民在自己的土地上建起了房子。这些房子虽然差一点，但价格低，进城农民住得起。大量的农民因为建了房子出租出售也富了起来，大量的农村也因此分得了城市化的红利。最主要的，相应的社会矛盾也因此减少许多。

我国目前名义上的城镇化率为51%，其实有城镇户籍的常住居民不足35%，也就是说有2.6亿人在城镇工作，基本上属打工者，有房者的比例低于1%。这部分人如果真正地留在城市置业，假定一半需要房子，需要城市提供1.3亿套房子。如果我国要达到世界城镇化的平均发展水平（一般在70%以上），还需再增加1.3亿套房子。这两个“1.3亿套房子”才是解决农民工市民化的难点，因为社保、子女上学等问题相对住房比较容易解决。城镇化的最大难点是如果让这些新移民能够安居乐业，买得起房子。

目前我国农村村庄有大量的建设用地，国家可以通过土地用途管制，把生产粮食的耕地单独拿出来划为基本农田不准动，其他的建设用地应该允许农民自行开发建设，农民自建、自管、自用，多余的拿出来供其他农村居民购买。

当然这个做法应该吸取目前城市房子的政策，实现限购。目前城市大量的房子被少数人囤集起来发横财，而大多数百姓却买不起。可以建立全国的联网制度，每个农村居民只能买两套其他村的农村宅基地房。

　　

其三破除征地垄断，让集体土地直接入市，让农民从集体资产中受益。
安徽试点规定允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。

让农民直接成为土地交易主体，打破地方政府处于垄断地位，一手低价拿地，一手高价卖地带来的高房价问题。目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市。除了非征不可的道路、学校等纯粹公益性用地外，其他的非农建设农地都可以让农民成为交易的主体，让企业通过租地的形式向农民获得，让农民成为地主。大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的应该由用地单位与农民协商解决。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体规定，可以采取列举的方式。

农地直接入市的全国潜力如何？百万亿元农村建设用地入市将带来多大的“农村沉睡资本”？据重庆市长黄奇帆测算，中国城市人口在城里需要的建设性用地是人均100平方米。而农民在农村的建设性用地大概是人均250平方米。如果有1亿农民进了城市，需要城市提供1万平方公里的土地，但农村建设用地大大节省出来了，所以18亿亩耕地红线不仅能够守住，而且随着城市化进程，耕地可以变成20亿亩。全国城乡建设用地有20多万平方公里，至少可以承载二十几亿人，城镇建设并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪费了。 如何解决实际占地２亿多亩，价值１００万亿元人民币以上的农村建设用地使用权的流转， 建构全国统一的土地使用权体系，形成公开化的中国村镇房市和构建中国房市的全流通格局，是一个令人无限想象的大问题。

当地各地农地直接入市试点也有不少问题，比如随意占用耕地出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等。这些都应该在未来试验中逐步完善。



其四城乡统一的土地市场到底如何建？首先应该建立统一的交易平台。
安徽的试点规定要建立统一的城乡土地交易市场， 农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权等逐步纳入城乡统一的土地交易市场。

城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应该建立类似的土地交易机制。建立城乡统一的建设用地市场已提了数年，尤其是上届三中全会，对土地政策迈出的步子很大，如给予农民长久的承包土地权等等。时光已过去五年，目前的确权颁证工作还没有完全解决，最新的一号文件相关部门给出的时间是五年，可见这个工作在实际执行过程中面临的难度。如何真正落实建立城乡统一的建设用地市场，还需要更多的实质性政策来推动，而安徽此次建立统一的交易市场，但愿是动真格的。

建立统一的产权交易市场，前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。