为何九成农民不愿户口进城？

为何九成农民不愿户口进城？


童大焕—2014年8月1日


2014年7月30日，中国国务院新闻办以新闻发布会形式专题公布国务院7月24日签发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。而在此之前，四川省统计局2014年7月25日发布的《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示：有93.7%的进城务工人员表示习惯城市生活，但愿意落户城市的只有10.7%。

调查历时两月，完成有效样本3000个。调查采用面访，抽选成都、自贡、攀枝花、德阳、绵阳、内江、南充、宜宾、达州等9市进行调查，调查对象为18-65岁并在调查城市居住半年以上的进城务工人员，主要在工厂、建筑工地、住宿餐饮零售点、居住小区、农贸市场、批发市场等进城务工人员集中地随机抽样访问。调查结果显示，进城务工平均累计时间较长，为6.6年；举家随迁的占近五成，已在城市购房或打算购房的均有两成多；社会保险或商业医疗保险参保率为82.5%，但以参加新型农村合作医疗保险的居多，参加城镇社会保险的比例较低。

四川是劳务输出大省，虽然该调查局限于省内进行，但还是具有一定的代表性。那么，是什么原因导致九成农民习惯城市生活却又不愿意户口进城？《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》能否雪中送炭呢？

四川省统计局分析，对农村利益的维护和对城市社会保障的顾虑是不愿转户的主要原因。养老得不到解决、住房没有保障、失业或找不到工作是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题。如果转为城镇户口，进城务工人员希望家中土地维持现状不变和有偿流转的比例占59.3%，希望农村住房维持现状不变的占57.4%。

也就是说，担心养老、担心失去农村土地和房屋、没有城市住房是农民不愿意落户城镇的三大主因。越到大都市，子女进城读书问题越突出；越到小城市，住房问题、拖欠工资问题越突出。在成都市，希望“帮助解决子女进城读书问题”、“监督用工单位购买社会保险”、“当遇到特殊困难时进行救济”的比例排前三位。而在其他城市，希望“帮助改善生活、工作、住房条件”、“当遇到特殊困难时进行救济”、“监督用工单位按时足额发放工资”的比例排前三位。当然，大都市可能住房更贵，因此可能暂时不在农民工的考虑范围之内。

我着重关注了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》里关于农民土地和房屋权利以及在城市入户后的保障问题，其“切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益”是这样写的：

完善农村产权制度。进城落户农民是否有偿退出“三权”（土地承包经营权和宅基地使用权、集体收益分配权），应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

扩大基本公共服务覆盖面。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。

问题在于，各项保障还是愿景和蓝图，没有具体的实施措施。在城镇职工各项保障存在机关、事业单位、企业职工双轨制甚至多轨制都还剪不断理还乱的背景下，几乎没有人会相信对进城农民工的保障能够很快与城镇居民“平起平坐”。如果中央政府有决心把账面价值100万亿元的国有企业分期分批变现，充实全体国民平等的社保、医保、教育保障基金；或者下定决心变投资主导型政府为保障主导型政府，全民平等的社会保障还是比较靠谱和短期可期的，否则，靠地方政府拿钱，即使表面上全覆盖，也是极低水平甚至只具有象征意义，无法解民众的后顾之忧。如果是那样，则再美好的愿景也只是远水，解不了进城百姓的近渴。

那边远水不解近渴，这边近忧犹在，就是户口进城，土地、农房怎么办？国务院的意见只说“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，落户以后呢？他们还是农村“集体成员”吗？如果是，双重身份如何解决？如果不是，今后权利的旁落就是农民心头之忧。

农民不是傻瓜，户口进城实惠未得，农村财产随时有忧，他们是不会轻易让户口进城的，哪怕一家人可能已经进城定居半辈子。四川的调查已经显示，哪怕举家随迁城市的占近五成，已在城市购房或打算购房的均有两成多，也就是近五成农民工已经有一定能力在城市安家落户，但总量只有10.7%的农民愿意落户城市，充分说明，哪怕农民有能力落户，大多数出于自身利益考虑也不愿意落户。而从分析可得知，有能力在城市安家落户的农民不愿意落户，最重要的原因还是担心自己在农村的土地和房屋产权得不到保障。

只要农民的土地和房屋没有实现完整的家庭财产化，没有脱离集体的束缚变成家庭可以完全自由支配和交易的财产，农民身在城市心在家乡的状况就将很难改变。这种情况下，将会导致很长历史时期内的农村居民“两栖人”状况：人在城市，心在农村；土地和农房即使荒废也不放弃，或者在城市赚钱回老家盖房，影响在城市的安居乐业。它可能导致的后果也是严重的：直接影响孩子的就地上学，造成旷日持久的留守儿童留守老人现象；从产量到品质，直接影响粮食安全。因为种粮是副业，三天打鱼两天晒网，所以土壤、种子、品质都没有严格的筛选；直接影响财富积累和城市安居，因为很多人赚了钱还是回乡盖房，长年空置，城市却无房可住。

综上所述，耕地、宅基地退出机制是农民是否愿意进城落户的一个关键因素。而这个关键因素，取决于土地、农房是否成为农民独立的财产权利；取决于土地、农房是否能够建立不局限于“村集体内部”的城乡统一交易市场。


8月4日《新华每日电讯》，改标题为《农民不愿进城落户的远虑和近忧》http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-08/04/c_133529046.htm