中国再无县城？撤县设市要提防“虚假城市化”

张德笔  
导语

最近，上海崇明撤县设区。自此，上海从15区1县变成16区，正式进入“无县时代”。然而撤县设区并不是地方政府的热望，他们希望的是撤县设市，很多地方正在做大量的公关工作。撤县设市，真的有必要吗？

要点速读


县升级成区，其实是权力缩小；县升级成市，才是基层政府的盼望。
频繁进行区划调整，只能证明虽步入市场经济时代，但行政因素依然是主导。


县升级成区，县长并不开心

从“县”变成“区”，很多人并不陌生，因为大家的家乡可能就发生过这种变化。

不仅是上海，北京、南京、武汉、广州等城市，也早进入县域终结时代。从总体看，全国中心大都市已基本将周围的县改为区。一些普通地级市，也撤县改区。

但这种变化，县长并不开心。从地方政府行政自由的角度看，区<县<县级市。撤县设区，往往只代表着市级政府在博弈中取得成功。

撤县设区，历来遭到基层政府的严重抗议，尤其出现在某些“县比市强”的地区。2013年，浙江湖州市希望将长兴县改成区，结果县里集体抗议，两百多名老干部上书陈情，县委甚至以“所有党政机关、乡镇一把手将集体辞职”来抵制撤县设区。

浙江长兴坚决抵制撤县设区

县长在撤县设区后，感受到“自由在减少”。但“自由”这个东西，历来比较虚。他们实质担心的是，在设区后，财权会减少，行政权力也将收归到市一级。比如，长兴本来作为浙江“省直管县”，八成财政留给自己，二成交给省里。若变成区，一半要交给湖州市。换成你是县长，你能高兴得起来吗？

基层政府热衷于撤县设市

撤县设市，和撤县设区，看起来只差了一个字，但背后的差距，则以千里计。

正如上文所言，“区”受制于上一级的市政府，其地位甚至还不如之前的“县”，不仅仅是独立财权的问题，还包括建设用地指标、工业项目、水资源等，都会受制于市府——在一个大盘子下，你能分到多少，这就不一定了。

而如果县能够更上层楼，绕过“区”，直接变成“市”，情况则有翻天覆地的变化。

其实，在90年代中期，国内就有一波“撤县设市”的热潮。仅1994年至1996年间，全国就有95个“县改市”，主要集中在江苏、山东、浙江等省，尤其是江苏苏南的县基本都升级为市。

撤县设市，在90年代初期有过一次高潮

但在这之后，国务院紧急把这个口子给扎紧了。收紧政策，一收就将近20年，直到2013年2月，吉林省扶余县设市获得国务院批准，这才算“政策解冻”，放了几个县改市。但这个口子再次放开后，闻风而动的县数以百计。

据媒体报道，江苏就在低调地推进这项工作，南通市如东县、海安县，扬州市宝应县，宿迁市沭阳县以及淮安市涟水县、盱眙县，都在策划撤县设市。而根据去年的数据，全国已有165个县“撤县设市”的申报材料，交付国务院，正在排队待审批。据说每个省有5、6个名额。

不仅县级政府动力十足，也有专家学者跟着“吹风”。国家行政学院教授冯俏彬认为，“必须立即重启‘撤县改市’，其重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎！”

撤县设市真的迫在眉睫吗？

撤县设市，真的如学者所言，那么迫在眉睫吗？先来看下当初国务院为什么暂缓撤县设市。

1997年，国务院暂停这一政策，最主要的原因正是大规模地出现了“虚假城市化”的现象。所谓“虚假城市化”，是指地方政府把城市管辖范围的扩张、城市数量的增加、城市级别的提升当作城市化的指标。

这是很荒谬的。必须强调，城市化是人的城市化，而不是更大面积、更多建筑、更高行政级别的城市化。那么，这么多年过去了，撤县改市的效果如何呢？

北大国发院副教授李力行，研究了大量的县改市案例，他发现，尽管市相比于之前的县，财政收入扩张更快，但在创造制造业和服务业就业方面，以及在教育和卫生等公共服务的提供方面，市都没有明显胜过县。这说明，在民生方面，“县改市”并没有带来大的改观。

不仅“县改市”效果不明显，“县改区”效果同样不显著。中山大学教授徐现祥，收集了1990至2007年所有撤县设区的样本，比较这些城市在撤县设区前后两个时间段的经济增长变化。结果发现，撤县设区带来经济增长呈逐年递减的趋势，到第五年几乎降到零。而短期的经济增长，不过来源于大量基础设施的建设。

新城变鬼城，在国内是很常见的现象

不管是撤县设区，还是撤县设市，都打着所谓响应“新型城镇化”的旗号。但“新型城镇化”，肯定不是指市变得越来越多但公共服务没跟上，也不是指市变得越来越多而“睡城”、“鬼城”也越来越多。

频繁调整行政区划，是一种病

不管是撤县设市还是撤县设区抑或撤县并区，这些让人头晕的行政区划调整，为什么会频繁出现呢？说到底，还是因为出现了经济受制于行政的现象。所以要不断地去调整行政边界，去适应经济发展。

总的来说，我们的行政区划调整太多，而不是太少了。总是因为各种需要，不停改变行政区划。

看起来，及时调整是好事。但暴露了一个最大的问题：虽然已步入市场经济时代，但行政因素依然是主导。如果行政权力对经济活力的限制很小，如果每个城市甚至每个镇都是相对独立的经济体，而不是上一级政府的附属物，有什么必要调整来调整去呢？

另外，频繁调整行政区划，也会干扰市场力量的正常发育。比如人为分割市场要素，造成资源配置的碎片化。

反观美国和日本，基本的行政区划体系并不频繁变动，更不存在调整行政区来适应经济区的问题。发达国家通常是通过城市联盟、城市联合体、市长联席会议等方式去解决专门性问题，而不是借助行政边界的调整。

对于行政区划的调整，应抱着十分谨慎的态度。更要反思为什么要去调整，去解决那些根子上的问题远比改个名字重要。