职务等级工资制建

　　建国初期，中共仿照苏联，用根据职务大小发放薪酬的职务等级工资制取代战争时期的供给制。工资制建立过程中，党政人员的收入差距不断拉大，等级秩序被强化。到1956年，公务人员收入差距甚至达到民国时期的两倍以上。

　　毛泽东逐渐对等级工资制度确立的等级秩序感到不满，他曾在多个场合对高级干部高薪和特权待遇的情况进行批评，采取过多种手段想遏制这种情况，但其最终也不能找到根本遏制特权等级制的有效办法。（为方便阅读，下文去掉了资料注释，详情请见完整版）

建国初供给制不能满足党政人员进城后的日常生活

建国前，由于长期处于战争条件下，中共一直保持着通过统一的后勤补给，以大致平均的标准为党政军提供生活资料的分配措施，即供给制。毛泽东对这种平均主义的生活一直心存好感，他在1958年曾这样描述供给制：

● 我们的党是连续打了二十多年仗的党，长期实行供给制……实行供给制的人员，第二次国内战争多的时候有几十万人，少的时候也有几万人，抗战时期从一百多万增加到几百万，一直到解放后初期，大体是过着平均主义的生活。

然而建国前后，随着党政军机构的队伍越来越庞大，供给制这种物资分配方式逐渐出现了许多问题，不再适应中共在执政环境中的需要。供给制在新的环境中存在的问题主要表现在三个方面：

1、容易造成人员和物资浪费。

供给制虽然能够在战争时期为党政军机关提供及时的物资保障，但是随着中共掌握政权，在保障城市日常生活中，无论在人员、物资还是组织形式方面都存在着巨大的浪费。比如不管机关大小，都必须有专门的后勤队伍从事采购、运输和分配工作，这直接造成机构人员臃肿。因此在1948年9月中共中央开始考虑将工作重点转向城市之初，薄一波就明确提出：“现在的制度……处处是浪费，但干部还觉得处处照顾不够，民主人士与干部生活间的悬殊等等，都成了问题。”

2、无法满党政公务人员的城市生活需要。

解放之前，中国***的工作中心主要在农村，此时的生活习惯、方式相对简单，生活成本较低。随着中共工作中心转向城市，城市生活的多元化也让供给制所提供的几种日常生活必需品不能满足生活需要。城市中，除实物供给部分，生活各方面开支都需要用现金支付。显然，供给制并不能满足这种需要。比如1949年华东军政委员会颁发的《包干供给制办法草案》中有这样一段说明：

● 城市里的人较注意卫生，如按在乡间标准，每三月发一块肥皂一包牙粉，每月理一次发，则无法达到清洁的目的。在乡村时尚可，利用灰水、冷水等，城市里则无这些条件可以利用。而最重要的是城市与农村的生活方式不同，如不保持一定的清洁，将遭受另眼看待。在乡村时可以吃黄烟烟叶等，在上海就很难买到黄烟，如拿黄烟费去买香烟，每月只能买二包，当时普遍的现象是抽香烟的人连津贴日用品费也被抽掉。在乡村时，生活集体化，且经常有剧团演出或放电影，所以在精神生活上较愉快。到城市后，供给制人员集中性较小，集体的正常的文娱活动较难组织剧团任务繁重，无暇顾及，在精神生活上较苦闷，连订一份杂志、看一次电影，都是可望而不可及。

夏衍晚年在《懒寻旧梦录》中关于陈毅和刘伯承的一段回忆恰恰印证上述说法：

● 有一次陈老总请刘伯承同志在他家里吃饭，潘汉年和我都在座，饭后闲谈，这两位大将军都在愁“穷”。陈毅同志孩子多，家累重，钱不够用。刘帅则说他想买一部开明书店出版的二十五史，一问价钱，就只能放弃了买的念头。陈毅同志风趣地对我说，老潘可以靠小董（董慧，她父亲是香港巨富），你则有版税和稿费，你们都是老财，我们当兵的都是两袖清风。

3、由于在被城市接管中实行“原职原薪”，导致供给制干部与工资制知识分子之间产生矛盾。

供给制虽然基本上可以满足入城干部的个人及家属生活所需，而且体现了平等的关系。但相对于当时大中城市陆续开始实行的对留用人员“原职原薪”办法 (即基本上按照其原来的工资等级和工资标准支付工资)，供给制条件下党政工作人员的实际收入就显得少多了。在较高级别和那些拖家带口的基层机关工作人员之间，这种差距尤其明显。这种差距就造成了刚入城的党政干部与与被接管城市知识分子两个群体之间的矛盾。夏衍晚年在《懒寻旧梦录》中记述了新中国成立初期“供给制”和“薪给制”（工资制）双轨并存造成的矛盾：

● 解放初期，干部待遇还是供给制，这是从解放区沿袭下来的，在那种特殊情况下，这也是别无他法可行的制度。可是，这就和接管政策中的原技术、艺术人员全部“包下来”，对它们实行“保留工资”发生了矛盾，也就是说，“留用人员”拿的“保留工资”和党政干部的供给制之间，有了一个很大的差别。大学校长、教授、专家、工程师、名演员，一律拿“保留工资”，先按国民党的金圆券折成老区人民币，再折合新人民币，他们的每月收人在200-500元不等（合今人民币2000-5000元）。而对从解放区来的和地下党的党政军干部，在一段不断的时期还是执行供给制，后来改为工资制，也还是“低薪制”，就是市长、部长、司令员的收入要比工程师、名演员的低得多。这样，党政干部和业务人员之间就有了各自的看法。

拿“保留工资”（薪给制）的说，你们（党政干部）住公家的洋房，有汽车，有办公室，有不花钱的秘书，出差旅费可以报销。我们呢，搭一次电车，打一个电话，也得自己掏钱。在欢庆解放的热潮中，大家都自觉地服从政策，表面上平静无事，可是现在回想起来，工农干部（供给制待遇）和知识分子（薪给制待遇）之间的疙瘩，或者说是矛盾，我认为是和解放初期这两种制度的并存是有一定关系的。（夏衍《懒寻旧梦录》）

除了以上问题之外，供给制还存在着手续繁多等问题，因此，中共执政后，改变党政人员的收入分配方式势在必行。
  

供给制与工资制调整过度强调反平均主义，刻意加大收入差距

建国初期中共政权在各个方面都倾向于借鉴苏联经验，财经人员从延安开始就把苏联国家机关工作人员中实行的职务等级工资制视为实现社会主义“按劳分配”最合理的分配形式，并且认为基于按劳分配的原则，必须要打破***人流行的平均主义观念和分配形式，应该“从平均的供给制到混合工资制，再进入全面工资制”，即“从绝对平均主义到相对平均主义，再逐渐过渡到按劳得酬”。

基于上述认识，新政权认为国民党统治时期的工资制度因为太过照顾下层职工，从而使得“各级间实际工资更为接近，平均主义更为严重”，“实难刺激工人的积极性”。因此，各地在调整工资分配方式时，特别注意通过拉开工资级差，克服平均主义现象，“刺激技术进步和发展生产”。

在此背景下，建国后中共在对供给制和工资制进行改革时都强调反对“平均主义”，刻意追求拉开工资级差，这导致建国后开始强调公务人员的等级差别，不同职务党政人员之间的收入差距不断拉大。

1950年，政务院颁布文件实行以供给制为基础的“包干制”，即按照职务等级把实行供给制的国家机关工作人员的生活费连同其他津贴，一律折成米数，发给个人，包干使用，而不是像以往那样直接发放物资。但保留了大中小灶的津贴，同时大小灶之差不足一倍。可见当时政务院仍旧保留供给制中的平均主义传统。

1949年12月中央财政部《关于新参加工作人员暂时借支工资标准的规定》中规定：正副部长每人每月不得超过1500斤小米，司局长级不超过900斤，处长级不超过700斤，科长级不超过500斤，科员及其以下不超过350斤。而1950年1月公布的《关于中央直属机关新参加工作人员工资标准的试行规定》中，正部长的工资只相当于最高等级工资（主席）的三分之二，说明当时内定的工资级别从最高到最低差距至少已接近8∶1。

1950年4月25日，财政部正式发布《全国公教人员统一工资标准 (草案)》等文件，其中的最高级别工资与最低级别工资之间的差距已达28.33：1。

1951年初，中共中央再度颁布《中央直属各机关一九五一年度暂行供给标准》时，将大灶和小灶的伙食费标准从原来不足一倍的差距扩大到整一倍。华北局在此基础上通过津贴费的方式进一步拉大差距，大灶和小灶的最大差距已经扩大到3倍以上。除此之外，华北局还规定了洗澡的不同待遇：

● 处长以上干部及女同志洗盆塘……一般干部及勤工人员洗池塘。在四至九月份，男同志及处长以上之男女干部每人每月四次，女同志两次……在一至三、十至十二月份，男同志及处长以上之男女干部每人每月两次，女同志一次。

1952年3月，政务院发布通知比照等级工资标准，小灶的津贴提高约19倍；中灶的津贴提高4倍；大灶的津贴只提高1倍。工作人员执行哪个津贴标准，按其职务评定。“各级人民政府供给制工作人员，从中央人民政府主席至勤杂人员，暂分为十等二十四级，每人每月津贴360万元至4100元”。新的供给标准开始根据等级工资制，把不同等级的待遇差别拉大，最高和最低收入分配的差距扩大到21倍以上，直追工资标准28.33倍的水平。

四个月后，政务院又进一步对供给制标准和工资标准进行了调整，调整后的两种分配标准均统一为29个行政等级，其最高最低的收入分配差距，也都统一为25.88∶1。

这些连续不断的调整非但没有改善供给制给部分党政工作人员带来的生活困难，随着1953年春政务院颁布“凡夫妇一供一薪者，供给制一方所在机关应停发原由公家供给的子女保育费、保姆费等费”的规定，享受供给制的工作人员（特别是基层干部）的生活困难反而愈发严重了，这也就迫使相当一批供给制干部要求转为工资制待遇。
  

全面实行职务等级工资制，收入差距进一步扩大

1953年后，中共开始照搬苏联国家机关工作人员的职务等级工资制，进一步对当时等级差别已经很严重的双轨制（供给制和工资制并行）再次进行调整。

1955年1月16日周恩来正式向中共中央提出了在国家机关工作人员中全部实行货币工资制的意见，并指示编制工资委员会提出具体实施意见。习仲勋在6月份提交的《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制问题给周总理的报告》中对当时的情况进行了说明：

● 全国国家机关、党派、团体在编人员共151.15 万余人，其中享受工资制者95万余人，享受供给制者56万余人。由于两种制度同时存在，不仅影响干部之间的团结，而且也不符合“按劳分配”和“同工同酬”的原则。特别是包干制人员中绝大多数人是在县、区级，且多是男的一方参加工作的。他们的子女不能享受保育、保姆费等待遇，因此，这五十多万人的收入少，生活相当困难。至于包干制所引起的人力、物力的浪费，以及供给制影响下的一系列不合理现象，都充分说明，把包干制改为工资制已成为亟待解决的问题了。

1955 年8月31日，国务院正式颁布了国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令，同时规定“改行工资制待遇后，工作人员个人及其家属的一切生活费用，均由个人负担。”

据此，国务院又颁布了新的工资标准，新标准不仅提高了高级干部的薪酬待遇，而且将工资等级进一步增加到30个级别，最高工资560元，最低工资18元；北京地区最高工资加上物价津贴16%后为649.6元，最低工资为20.88元，工资差距扩大到了31.11倍。

1956年6月，国务院再度对国家机关工作人员工资标准进行调整，将原本只享受少量补贴的大批乡镇工作人员列入国家干部，享受工资制待遇。同时国家机关工作人员中最低一级工资从18元提高至20元，工资差为28倍。然而，如果加上每一级别中的等级差，工资之差则达到36.4倍。

截至1956年，政务院彻底废除供给制，等级森严的职务等级工资制最终在新中国确立。
  
  

二、毛泽东为何反感职务等级工资制？
56年毛泽东对党政人员工资标准提出批评
工资等级差距比民国大一倍，毛泽东非常不满

对于中共逐步实行等级差别非常大的工资制，毛泽东一开始并未表示出异议。然而随工资差距越来越大，1956年所定工资标准最高和最低工资差距比例达到36.4∶1，超出民国一倍以上（国民党时期行政公务人员的工资最高级和最低级差额比仅为14.5∶1）。这让相信社会主义至少应当收入分配相对平均的毛泽东开始产生了不满。

当时废弃供给制，实行工资制，固然不可逆转，但毛泽东始终认为这是新政权为迁就当时的现实环境而做出的让步。然而最终形成了“跟旧社会没有多少差别”的“等级制”，这让他对工资制改革不得不表示怀疑：

● 解放后，不说供给制的长处，只说工资制的长处，这个风气很不好。当然，一九五三年供给制改成工资制，让一步是必要的。因为原来在解放区实行供给制的人员占少数，工厂职工是工资制，机关、企业新增加的人很多，他们受资产阶级影响深，要把他们原来实行的工资制改为供给制，也不那么容易。但是，那次改变有很大缺点，接受了等级制，等级森严，等级太多了，评成三十几级，这样的让步，就不对了。供给制改工资制以后，一些人闹级别、闹待遇。

1956年工资改革刚结束，毛泽东就在八届二中全会上对当时的党政人员工资标准提出批评：

● 现在高级干部拿的薪金和人民生活水平相比，悬殊是太大了，将来可以考虑也减少一些薪金。

毛泽东的讲话引起周恩来等人的重视，国务院迅速拟定降薪方案，对党政高级干部全面降薪，党政人员工资差别系数从28：1变成了25.2∶1。但25倍的差别在毛泽东看来仍然太高，后来他再三提议降低高级干部的待遇，并发起政治运动，开展整风，想改变这种等级差别过大的局面。在他的压力下，1959年2月和1960年10月，高级干部的工资又两度降低。
  

以工资等级制为标志的官僚特权让毛泽东担忧

然而除了职务工资等级制的推行导致收入差距加大之外，高级干部的特殊待遇问题也引起了毛泽东对高级干部形成特权阶层的担忧。1956年八届二中全会上毛泽东还特别提到特殊待遇的问题：

● 一是物资供应，一是警卫太多，必须很好地注意加以改变，以身作则，才能号召人民艰苦奋斗，同甘共苦。

当时高级干部除高工资之外，的确还享受着紧缺和优质商品的特殊供应(特供)，并且多数因工作关系还享受着秘书、警卫、司机、勤务、保姆、厨师以及医疗和专车、住房等特殊待遇。这方面也照搬了苏联经验，严格按照等级来划分特殊待遇标准。比如几级可配厨师，几级可配勤务，几级可配警卫，几级可配秘书，几级可配专车，包括不同级别干部享受何种档次和牌子的专车等都有具体规定。以住房为例，上海市1956年就按照行政级别将各级干部住房划分成了十几种待遇标准：

● 特甲级可享受200公尺以上的“大花园精致住宅”；特乙级可享受190—195公尺的“大花园精美住宅”；1级可享受180—185 公尺的“大花园精美住宅”；2级可享受170—175公尺的“独立新式住宅精美公寓”；3级可享受160—165公尺的“上等住宅公寓”；4级则只能分得“半独立式普通住宅中等公寓”；5级只能分得“120—135公尺的新式里弄住宅”；6级只能分得100—115公尺的“有卫生设备的普通里弄住宅”；7级只能分得80—95公尺的“无卫生设备的石库门房屋”；8级只能分得“老式立柱房屋”；9级以下只能分得“板房简屋”……

对于这种状况，毛泽东在《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》中指出：

● 在人与人之间的相互关系中存在着的资产阶级法权，必须破除。例如，等级森严，居高临下，脱离群众，不以平等待人，不是靠工作能力吃饭而是靠资格、靠权力，干群之间、上下级之间的猫鼠关系和父子关系，这些东西都必须破除，彻底破除。

随着毛泽东对苏联党政工作人员蜕变为享受高工资、高待遇官僚特权阶层的认识，他也愈发担忧中共党内出也现特权阶层，并力图采取措施予以防范。他一再强调：

● 绝不要实行对少数人的高薪制度。应当合理地逐步缩小而不应当扩大党、国家、企业、人民公社的工作人员同人民群众之间的个人收入的差距，防止一切工作人员利用职权享受任何特权。
  

干部为争夺利益导致问题不断让毛泽东颇为反感

毛泽东本人对干部过分追求个人享受的行为向来没有好感，早在抗战期间他就曾以中共干部和国民党官员做过比较。他自豪地声称：“我们的县长、区长、乡长，每月2元津贴，又民主，又能艰苦奋斗，又能帮助老百姓……而国民党的县长呢？他们每月拿着180元的薪水，只会娶小老婆、打麻将、抽鸦片，甚至还贪污、刮地皮，压迫老百姓，其他一无所成。”他甚至公开声称：中国只有靠***的这些既廉洁又民主的干部才有希望。

正因毛泽东对干部廉洁的看重，职务等级工资制度的推行引发的领导干部在工资待遇上矛盾纷争才进一步加深了毛泽东的反感情绪。他不止一次在党内公开批评说：工资固然应该增加，但“现在看起来工资有些不很适当，已引起人们的不满”，而更奇怪的是：

● 级别高了，工资多了，闹地位、闹名誉，争名夺利这个东西也多起来了。过去的那个拼命的精神，过去阶级斗争的时候，跟敌人作斗争的时候，我们那种拼命的精神，现在有些同志身上就消失了。讲究吃，讲究穿，比薪金高低，评级评低了痛哭流涕……据说还有几天不吃饭的……争名誉，争地位，比较薪水，比较衣服，比较享受。

毛泽东一度推动过“干部参加劳动”、“五七”干校甚至发动政治运动，想解决这一问题，但“强人政治”和政治运动毕竟都不是根本遏制特权等级制的有效办法。毛泽东最终也未能按照他的思路找到解决问题的良方。

资料来源：本文大部分资料引自杨奎松的《从供给制到职务等级工资制——新中国建立前后党政人员收入分配制度的演变》。其他资料来源：毛泽东《读斯大林〈苏联社会主义经济问题〉谈话记录》；《中华人民共和国经济档案史料选编 (1953 —1957)》(劳动工资和职工保险福利卷)；夏衍《懒寻旧梦录》
  


等级差距不断加大，特权阶层特殊利益，这些依然困扰着当今中国的难题何时能有解呢？