审计署：1979年以来地方政府主要靠卖地还债

改革开放以来的第二次全国性的地方政府性债务审计，将于8月展开。目前，国家审计署暂未公布本次审计的具体安排。

但据人民网消息，与2011年的第一次地方政府性债务审计相比，本次审计将更彻底、更全面，将由第一次的“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府），延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府）。据此，本次审计将摸清全国政府性债务“详单”。

什么是地方政府性债务？具体包括哪些？地方政府举债是否符合现行法规？地方政府向谁借钱？怎么还钱？怎么花钱？此前，一些国际金融机构预测，我国地方政府债务可能失控，是否属实？

针对上述问题，财政部财政科学研究所所长贾康（微博）、中央财经大学教授王庸军、湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授叶青等专家学者接受了新京报采访，作出了解读。

1问

何为地方政府性债务？

2011年首次地方政府性债务审计，国务院曾下发文件，其中明确了地方政府性债务的概念和范围。

地方政府性债务主要由三部分组成：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券。

地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

两者主要区别在于，前者的偿债资金由政府财政负担；后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。

其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

2问

谁是地方政府债权人？

据审计署副审计长董大胜今年3月通报，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。巨额地方债务，钱从哪里借来？

审计署2011年的全国地方政府性债务审计和今年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。

银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至去年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。

对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。

为何“其他单位和个人”增幅高达125.26%？

审计署审计长刘家义上月的审计报告透露了部分端倪，一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿。

例如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。

3问

地方债务资金怎么花？

按规定，地方政府性债务资金，须用于公益性项目建设。

2011年的全国地方政府性债务审计结果表明，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出，占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”，占7.89%。

审计署未通报“其他项目”的具体内容，但指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此外，2011年审计还发现，19.94亿债务资金被损失浪费。

今年对36个地区的地方政府性债务审计表明，用于公益性、基础设施项目的支出，占92.14%。审计署特意通报称，对比两年前，该36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出，均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现，共计378.16亿债务资金，用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。

4问

地方政府如何还债？

据光大证券等金融机构测算，下半年，大约1270亿的地方政府性债务到期，为2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元，比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期，地方政府怎么还？

审计署发布的审计公告表明，从1979年至今，土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

2011年对全国的地方政府性债务审计发现，12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入，作为偿债来源，债务资金量占37.96%。

地方政府的其他还债来源，还有债务单位的事业收入，如高校的学费收入；经营收入，如车辆通行费收入等。

由于预期收入不稳定，一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”、“举新债还旧债”的“恶性循环”中。

以车辆通行费收入为例，2010年，全国高速公路的地方政府性债务，借新还旧率高达54.64%，审计署分析的原因为“部分地区的高速公路处于建设期和运营初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还”。

5问

地方发行债券合法吗？

《预算法》规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

既然法律不允许地方发行债券，那10余万亿的债务是怎么来的呢？据了解，地方政府债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底，全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。

湖北省统计局副局长叶青表示，虽然法律严禁地方发行债券，但未禁止地方政府设立的公司举债。因此，地方政府通过组建融资平台公司，绕开法律约束。

据审计署去年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。

融资平台的最早雏形，始于上世纪八十年代，广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后，地方政府开始更多依赖融资平台，筹措资金。

叶青说，融资平台大多有政府背景，容易获得银行贷款、发行城投债。但是，融资平台的具体举债规模和偿债能力审核，并未纳入人大审议。所以相当一部分债务，成了隐形债务。

6问

国家怎么管地方债务？

从2011年至今，国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月，全面审计了31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。

这两次审计，审计署均提出，由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计，审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月，国务院曾下发通知，要求清理地方融资平台。

但据通报，2011年以来，按银监会规定，共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”，但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务，或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且，还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司，以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元。

7问

债务审计都审计什么？

2011年国办下发通知，圈定了地方政府性债务审计的四大审计重点：摸清债务规模、结构及增减变化；分清债务类型；分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患；债务管理中存在的突出问题等。叶青认为，本次审计也将主要包含上述内容。

其中，“摸清债务规模”主要是地方政府隐性债务规模，特别是地方政府借助信托、BT（建设-移交）、违规集资等手段，变相融资所获得的资金规模。此系防范金融风险的重点。

“债务偿还能力”将分析地方政府的四项指标：债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率。

上述四项指标可反映出地方政府的偿债能力。今年对36个地区的地方政府性债务审计表明，不少地方政府的偿债能力堪忧：9个省会城市债务率超过100%，最高的达219.57%；13个省会城市偿债率超过20%，最高的达67.69%；5个省会城市借新还旧率超过20%，最高的达38.01%；2个省会城市逾期债务率超过10%，最高的达16.36%。

8问

地方债务失控可信吗？

此前，穆迪等国际机构预测，下半年中国数千亿债务会给地方政府带来严峻挑战，可能首现境内债券违约。同时，一些业内人士也表示，某些地方政府因过度举债，有可能面临像底特律一样的破产危机。我国地方政府性债务是否会失控？

对此，审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚都曾表示，地方政府性债务整体风险可控，债务优良率为95%到98%。


财政部财政科学研究所所长贾康认为，对比其他高债务率国家，我国的债务总量在安全区间内，但需防范局部地区和具体项目出现债务风险。

叶青提出，本次审计是改革开放以来的首次“五级审计”，审计范围首次延伸到乡级政府，由此中央政府能有效掌控地方政府性债务实情。而且，国情不同，即便个别地方政府资金运转困难，也可以通过财政转移支付等方法，帮助地方政府摆脱危机。

上述专家都提出，迫在眉睫的问题是建立科学合理的地方政府性债务管理模式，比如财税体制改革等，解决地方政府的“差钱”问题；立法放开地方政府的举债权，设定合理的地方债务审核程序。