是谁制造了中国的“城管”

近两年来，招致中国民怨最大的一个诱因是“城管队伍”的滥权执法。有境外朋友曾经戏言：“实在搞不清楚你们中国的城管是怎样一支部队，似乎这是“权力弹性最大的地方半武装力量，其战斗力好像超过了正规军”。笔者曾经与几个城市政府的相关人员聊到这个话题，在他们看来，社会上并不了解城市管理者的苦衷，如果城市没有城管这支力量，很多事情都不好办，他们的意见可以综合为以下几点：

第一、创建文明城市、环境优美城市，没有城管怎么行，这活儿准警察瞧不上，其他部门公务员都觉得“丢人现眼”跟自己业务不沾边，怎么办，只能学习首都经验，组建城管；

第二、目前的中国城市化进程太快，但国民素质参差不齐，特别是外来务工乱摆摊，就像打游击战，这些人既违规违法经营，又阻滞交通，交警也管不了，还得靠城管；

第三、城市管理中很多事情，没有办法动用警察，因为警察执法要有法可依，而城市管理中很多事情，压跟儿就找不到执法依据，还得靠城管；

第四、现在复转军人就业安置压力大，而且很多关系户子女文化不高、能耐较差，还想当公务员，怎么办？就去当城管吧，这也算是一个铁饭碗。

第五、说实话，有了城管这伙人，政府办很多事情挺方便。”

如果上述言论属实且合乎情理，为什么城管执法问题，越来越引发基层社会冲突，越来越引起社会公众的关注和不满。笔者研读了几十份相关资料后发现，现阶段中国的城管队伍的存在和执法内容及过程，至少有四个方面的问题：

一是中国城市管理严重背离生产力水平。有些首长、市长局长到国外及港澳赚了几回，就寻思建设发达国家优美的城市环境，于是不惜血本在城市硬件上下功夫，然而却大大忽视了中国城市的生产力水平，中国没有经历西方发达国家完整而漫长的工业化及城市化过程及城市化文明的洗礼，不可能一夜之间，靠城管队伍“打造出城市文明软实力；

二是城管队伍执法缺乏法律执法依据，很多执法办案过程，本身就是违法，但是任何机构却对其野蛮行为缺乏制约；

三是一些城市的市长和政府有关部门负责人，把城管队伍当做私人武装力量，用来处理政府棘手的事情，比如围攻群众聚集、强力推动拆迁、驱逐民众摆摊等等；

四是城管队伍这个群体里，相当一些人素质低劣，拳法最基本的素养；而一些地方干部要的就是这股子“猛劲”，甚至有些干部怂恿和鼓励城管队员要敢冲敢干，认怂就混不开。

由此可见，城管的存在和执法，有深刻的体制背景和地方政府的保护及怂恿。现在，很多民众和学者，把脏水都泼到了城管身上，然而产生“城管”这一特殊群体的真正根源却鲜有提及。实际上，这是中国城市粗放式扩张及管理体制缺位导致的结果。  

有学者分析指出，上世纪90年代中期，随着中国快速城市化，涌入城市的大量外来人口只能以摆地摊为生，从而导致无证摆摊等现象；其次，中国一些城市对于群众基本生活所需的农贸市场、二手市场供应不足，加剧摊贩和城管的紧张关系。某些城市管理者甚而为了“敛财”，提高农贸市场的摊位费，然后以粗暴的手段取缔地摊。在如何处理好摊贩与城市管理问题上，一些国外的经验值得借鉴，比如一些发达国家会为偶尔摆摊的摊贩，设立农贸市场、二手市场，而对职业摊贩则要求他们申请相关执照。近年来，有些城市管理者也意识到，“一刀切”禁止摊贩，不但影响到部分摊贩的生存，也降低了市民生活的便利性，于是创新采取了允许小贩限时段、限地域经营、税收优惠等措施，取得良好效果。再次，城管成为了地方政府解决人员安置问题的工具，这导致城管执法者自身素质不高，法律意识薄弱。在不少地方，城管人员一般都由国家安置的人员、退伍转业人员组成。甚至地方不安分分子也成为城管的“骨干”，这部分曾经活跃在当地的地头蛇，路霸，摇身一变就成了威风凌凌的城管，拿他们来对付那些不懂法，不知法，不守法的小摊贩，最合适不过了，这就是所谓的“以毒攻毒”。

以上观之，所谓的“城管困境”，并不仅仅出于城管本身的诸多问题，比如其法律依据、人员编制、财政保障、执法规范等制度化建设严重滞后。城管乱现更深的根源在于，这是中国在粗放式的城市化进程中暴露出的社会症状之一。而值得忧虑的是，城镇化是中国未来的发展方向，各种问题必将集中在城市，城市管理的事情会越来越多，越来越重要。因此，如何使得城管人性化、制度化、法治化，亟需破解。

    【参考阅读：中国城管的由来】上世纪90年代中期，随着中国快速城市化，城市中无证摆摊、违章建筑等现象日趋严重，而工商、卫生、环保等部门各自执法，效率低下，以致被舆论讥讽为“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”。为了遏止这些现象，1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第16 条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条规定在理论上确立了“相对集中行政处罚权制度”。1997年，北京市宣武区经国务院批准成立了城市管理监察大队，由此，城市管理领域的相对集中行政处罚权制度由理论成为了现实，中国第一支城管队伍诞生。随后，各地纷纷建立城管队伍。在现实生活中，相对集中行政处罚权主要集中在城市管理领域，也就是我们俗称的“城市管理综合执法”。近几年，相对集中处罚权在实施过程中暴露出越来越多的问题，人们对城管执法机构可谓怨声载道，城管执法者留给公众的普遍印象是野蛮、暴力、滥用权力。据中国青年报社会调查中心对10707人进行的一项调查显示，40.7%的受访者认为城管“不好，是野蛮执法的代名词”，25.7%的受访者认为“挺好，帮我们维护了城市秩序”，33.5%的受访者表示“说不上好坏”