国家审计署摸底发现：地方债务较2年前几乎翻番

国家审计署摸底全国政府性债务从8月至今，收官在即，备受瞩目。《经济参考报》记者获悉，目前，各省正在抓紧汇总数据上报审计署各地特派办。而据审计人员透露，地方政府性债务规模较2011年的审计结果增长较多，几乎翻番，而BT等新举债方式成为拉动债务规模扩大的重要推手。

业内人士称，尽管债务增长较快，但若在摸底之后，政府稳定地方融资平台的债务增速，强化对融资平台债券发行的控制，债务风险不至于失控，也不大可能发生系统性风险爆发。而要根本解决地方政府债务问题，健全地方财政体系、实现中央与地方政府财权与事权的基本平衡才是良药。

摸底 融资平台类债务或已达19万亿

由于我国地方政府不被允许自行发债，所以我国地方政府债务多表现为地方各级政府成立的融资平台负债。这些融资平台或向金融部门借款，或向社会发行企业债或项目债，近年来平台公司通过信托等方式融资也屡见不鲜。由于地方政府有些举债方式不仅成本高，而且十分随意、缺乏约束，引发各界对债务规模高企的担忧。

根据国家审计署此前的审计结果，截至2010年末，全国地方政府性债务余额10.7万亿。而为了进一步“摸底”地方政府债务现状，今年8月，审计署已经按照国务院要求组织全国审计机关对政府性债务再次进行审计，目前审计行动已接近收官。

官方数据尚未出炉，一些研究机构或团队已经进行了相关测算。野村证券26日发布最新报告称，通过对869家融资平台公司的财报进行分析，估计2012年融资平台债务总额为人民币19万亿，其中带息债务14.3万亿。野村证券指出，其样本中有736家融资平台公布了2009年至2012年历年的债务数据，这736家融资平台带息债务及债务总额同期增长39%。

“虽然全国范围来看融资平台债务与GDP比率是可控的，但债务与财政收入的比率表明融资平台债务仍给地方政府造成沉重负担，我们估计债务与财政收入的比率为109%，仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。”野村证券指出。

中国社科院金融研究所研究员刘煜辉也根据中国商业银行的资产负债表进行过相关测算，他估计，若将银行表内信贷对融资平台的融资、银行作为通道对融资平台的融资以及地方政府之间BT代建等方式所形成的债务加在一起，债务规模会显著超出2010年的水平，恐怕已突破20万亿元。

融资平台风险若爆发，也将快速传导到银行体系。银监会主席尚福林在今年4月指出，从2012年末算起，共有3.49万亿元贷款将在未来三年内到期，占全部平台贷款余额的37.5%。考虑到部分地方政府债务资金不能产生满意的回报率，这意味着未来几年内可能出现大量的不良贷款，这将对中国商业银行的资产负债表产生显著冲击。

中债资信评级业务部副总经理霍志辉日前在接受《经济参考报》记者采访时表示，近期看，“土地财政”在一定程度上缓解了地方政府债务还本付息的压力；但长期看，由于土地稀缺和不可持续性，地方政府过度依赖土地出让收入的局面不会长久，如果不改变这种局面，则地方政府债务将会面临较大的风险。“债务规模很大、经济发展落后的部分西部地区以及过度举债的东部发达地区值得关注。”他指出。

失控 新举债方式推动债务快速增长

“这两年时间举债规模特别大！”这是某基层审计人员向记者谈及此次审计的第一句话，语气颇不平静。该审计人员继续说，“这次审计出来的总的债务规模在2011年审计结果的总规模基础上几乎翻一番，增长速度确实很快了。”

与2011年不同的是，此次审计把通过信托、BT、欠资施工、延期付款等方式形成的政府性债务纳入审计范围。该审计人员指出：“过去这些举债形式也比较少，这次把新举债方式纳入口径，规模较大，快速拉动债务增长。”

中债资信评级业务部副总经理霍志辉也表示，“2012年地方政府债务又开始快速增长，特别是一些信托、建筑商BT等隐蔽性较高的融资方式。”

据审计人员介绍，所谓BT模式，简单来讲就是，地方政府给开发商100亩地，开发商用50亩地盖楼，政府和开发商商定20年分期付款，每年交付一定数额租金，20年之后楼房产权归政府所有。“这次审计中，把未来20年政府要付的钱统统算作债务，”该人员告诉记者，“这种现象是这两年才比较突出的，一般来讲，县、市的开发区这种情况较多。”

此前，中国社会科学院世界经济与政治研究所发布报告指出，部分地方政府为了获得资金，不惜以较高的资金成本为代价，通过与信托公司合作、建设—转让模式(BT模式)、委托代建回购等方式进行违规融资与变相集资。审计署审计长刘家义在今年6月份指出，地方政府违规集资与变相融资的规模高达2181亿元。一个典型案例是，江苏如皋经济技术开发区2008年至今已经向公众四次集资，承诺利息最高为14%。

与上文提到的较为隐蔽的新举债方式不同，地方融资平台已是地方债务的老话题了，然而老话题却出现新内容。自2011年以来，地方融资平台下沉趋势明显。“上次审计时，地方融资平台多存在省、市一级，全国只有大概三分之一的县有平台公司，且多在经济发达地区。而此次审计发现，基本上每个县都有了自己的融资平台公司。”据介绍，县一级的融资平台公司不能发债券，县上建立融资平台就是为了取得贷款，该审计人员声调抬高道：“它就是中央银行的取款机。”记者获取的某地方审计局审计工作总结中写到：融资平台公司不易变现的资产较多，资产质量较差，自身基本无偿债能力，很多公司亏损。

而一位来自江苏省某城投公司人士对《经济参考报》记者表示，据他了解，江苏省整体债务有一定增长，但仍在安全线之内。他认为，一些大城市的城投公司经营情况没有问题，用充足的现金流来偿还债务，风险不大。

野村证券在报告中也指出，政府将稳定地方融资平台的债务增速，强化对融资平台债券发行的控制。政府有能力避免系统性风险，2013至2014年不会出现系统性风险引发经济硬着陆的情况。

治理 化解债务须健全财政体系

多位专家表示，摸底债务是解决债务问题的第一步。中央首先要对地方政府债务进行全面彻查，才能在此基础上加以分类处置以化解风险。

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，“中央对地方债务的管理应该采取总额控制的方法。中央政府应该给地方一个债务限额，一是以省一级政府为单位限定债务存量，二是控制增量，即控制每年债务的增长量。地方政府应定期向上级政府报告地方债务相关信息。”

野村证券发布的研究报告指出：一旦各方清楚了解到融资平台的债务余额规模，第二步便是讨论如何分担风险，预计讨论可能发生在2014年。野村估计中央政府可能承担部分融资平台债务，实施债务重组，延长部分融资平台债务的期限，甚至可能允许个别信用违约发生；地方政府可能需要剥离部分资产来偿还债务。

而在中国社科院财经战略研究院院长高培勇看来，化解债务问题核心在于健全地方财政体系。高培勇日前指出，当前中国地方政府债务风险，主要不在于规模，而在于机制。

“几乎所有的地方政府借债的时候都没有，或者很少考虑如何偿还。中国地方政府之所以成为这样一种债务人，和中国的财政体制有直接关系。”高培勇说，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的时候，孩子就可能去淘气，就走出去借债。只有地方政府有一个健全的处理自己收入与支出的资格和条件，地方政府债务风险才可能真正化解。因此要真正解决中国地方政府的债务风险问题，首先要健全地方财政体系。”

因此，中国政府应尽快改变财税体制，实现中央与地方政府财权与事权的基本平衡。对地方政府而言，这将意味着上交部分事权、征收新的基于财产的税收、发行政府性债券等新举措。

(经济参考报)