“第三次房改”之门已经开启

“第三次房改”之门已经开启

  （赵晓  陈金保）

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    今年持续升温的房地产市场，使得外界对十八届三中全会出台房地产调控新政充满期待，但出人意料的是，全会公报和决定对“房地产调控”只字未提。是不是政府不再调控楼市了？是不是房地产改革不再重要了？

　　楼市调控方向已变

　　笔者曾经撰文指出，中国的房地产市场是伪市场，甚至是反市场的。因为在要素供给端本应该市场化，而我国却是政府一手垄断土地市场，结果政府成了过去十几年房地产发展的最大赢家；而在住房供应端本不该市场化，但在我国却是“要住房找市场”，实行的是完全市场化，政府收了钱却没有承担本应该承担的社会保障责任。伪市场化的结果就是虽然“十年九调”，但房价却是越调越涨，城市低收入人群硬生生地被踢出了市场。所以在学界，大家一直呼吁要尽快构建市场化的楼市长效调控机制和以政府责任为依托的住房保障体系。

　　仔细研读十八届三中全会关于深化改革的决定全文，发现决定虽只字未提“房地产调控”或“房地产改革”，但却能从中真切体会到房地产改革的市场化之门正在开启。这突出表现在以下三个方面：

　　第一，决定全文强调改革的“全面深化”，以及市场在资源配置中的“决定性作用”。如此雄心勃勃的市场经济体制“进化之路”如果折射到房地产改革领域，相信其改革精神和大的方向亦会是如此。第二，在要素端强调市场化，提出建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。也就是说，土地供应主体可能出现多元化。第三，在住房供应端强调政府责任，提出健全符合国情的住房保障和供应体系，将住房也作为构建多层次社会保障体系中的重要一环。

　　应该说，上述的转变是契合市场和民众期望的。

　　对于这一转变，从习近平10月29日在中央政治局第十次集体学习会上的讲话中我们也能窥察到。当时他指出 “只有坚持市场化改革方向，才能充分激发市场活力，满足多层次住房需求”，“从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”。简单一句话就是，该市场的市场，该政府的政府，这正是三中全会后我国房改的新方向。

　　开启第三次房改

　　这种以市场化和政府责任二者相结合的房地产改革方向，笔者称其为中国的“第三次房改”。

　　中国的“第一次房改”始于1998年，当年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”。其目的有两个：一是加快住房建设；二是促使住宅业成为新的经济增长点。虽然住房的经济功能首次被国家层面强调，但同时也指出要“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”、“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。第一次房改的思路是要建立类似于新加坡的住房供应制度，即大部分人住房问题的解决还是要依靠政府支持，与此次提出的第三次房改的基本精神颇为一致。

　　但好景不长，第一次房改确立的基本精神，很快就被2003年开始的“第二次房改”所“颠覆”。时年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次将房地产业定义为“国民经济的支柱产业”，并提出“调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。1998年房改时确立的目标是绝大部分人可以购买经济适用房，而到第二次房改时却变为“多数家庭购买或承租普通商品住房”。正是这项城镇住房政策“顶层设计”上的根本性改变，使中国的房地产市场进入了为期十年的畸形发展之路。

　　回顾中国房改的十几年，呈现出的一个简单道理就是：住房问题不能只依靠市场解决。1998-2003年，五年间的整体房价涨幅仅为12.8%，而第二次房改开始后的2004年，商品房房价一年涨幅就是18.7%，比前五年的累积涨幅还高出近6个百分点。要是拿2013年与2003年房价比，那更是“一个在天上，一个在地下”，比无可比。正是意识到了这点，新一届政府有意开启第三次房改之门。

　　新政策的要点预计主要包括三个方面：一是强调住房发展的社会功能，加快保障性住房的建设，尽快补上历史的欠账，明确的目标就是“十二五”期间(2011-2015年)建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套，到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右；二是尊重市场规律，市场调控手段将逐渐取代行政调控手段，比如加大住宅土地供应、开征房产税等等；三是推行综合配套改革，如公报中强调的建立城乡统一的建设用地市场、完善金融市场体系、深化财税体制改革等等。

　　对未来楼市走向的预判

　　大家可能更关心的是，第三次房改对今后楼市的影响会如何呢？

　　从长远来看，房地产改革的市场化转变对老百姓来说无疑是利好，但到底效果会如何，还要看今后一段时期内具体的落实措施和政府的实际行动，因为十八届三中全会的决定本身只是一个纲领性文件，而且是一个“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果” 的长远性规划，指望短期内见效不太现实。

　　不过，有一点可以肯定，不能有太过乐观的估计。2008年召开的十七届三中全会通过的文件中就曾明确提出“同地同价原则”，以及“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但五年过去了，我们并没有看到多少实质性进展。而且这些年来，“宅基地换房产”、“土地换股权”、“土地流转信托”、“地票交易”等各种农村集体建设用地流转模式虽早已在苏州、昆山、芜湖、深圳以及重庆等地试点多年，但至今既没能形成全国统一的模式，也没能在更大范围内推广。甚至一部《土地管理法》修订了五年，虽然去年底通过了国务院常务会议审议，但何时能通过全国人大常委会的审议仍没有时间表。为什么？这足以说明涉及农民土地的改革问题事关重大，是利益的重新分配，改起来很难，搞不好是要头破血流的。

　　不过，具体来说，大致还是可以做如下预判：

　　第一，农村建设用地与城市土地同地同价，以及允许土地性质的直接转换会是一个漫长的改革过程。一方面，集体建设用地不经过政府的手就直接上市流转，是在“革政府自己的命”，“卸政府自己的胳膊”，在政府税收收入增长大幅下滑和财税改革还远未完成的情况下，直接断掉地方政府的“土地财政”，势必会遭到地方政府的抵制。另一方面，现在基层农民“被集体”和“被自愿”的现象还很普遍，集体财产的处置权往往掌控在村干部和少部分基层官员手中，如果集体土地可以自由上市交易，结果可能是农民最后失去了土地却又没有得到实际收益，而且卖地冲动还可能危及18亿亩耕地红线。因此，在农村土地确权、规划和用途管制等配套措施还没有完善之前，政府是不敢轻易放开农村土地市场的。

　　第二，一二线城市短期内房价上涨的趋势恐怕还会持续。一二线城市的根本问题是土地供应不足，而出于补欠账的考虑，需要大量投入的保障房建设会进一步挤占商品房市场的土地供应，进而加剧房地产市场的供需矛盾。以北京为例，明年的住宅土地供应中，20%给保障房，50%给自主型商品房，只有30%的土地供应给市场化商品住宅。而现在北京的保障性住房、经适房、限价房轮候家庭还有近30万户，要想以保障型和自主型商品房供应来消化住房刚需存量，进而拉低市场房价，保守估计也还需要很多年的努力。

　　第三，房地产泡沫破灭的不确定性加大。过去这些年，助推房价飙涨的因素除城市化进程加速外，主要还有货币超发、土地财政依赖、收入差距拉大、政府对土地供应的垄断等房地产市场之外的因素。这就存在两种可能：其一，由于这些涉及重大利益调整的改革阻力会很大，如果改革长期进展缓慢，则房地产泡沫就可能越吹越大；其二，如果政府在这些方面的改革很快取得重要突破，则目前的高房价就可能失去支撑，房地产泡沫破灭就可能提前到来。但不管出现哪种情况，正如今年诺贝尔经济学奖获得者罗伯特.席勒教授所言，“非理性繁荣”的盛宴注定不可能持久。

　　第三，保障性住房建设可能会出现“凑数”情况。以今年为例，中央财政给地方下拨的补助廉租住房保障专项资金、公共租赁住房保障专项资金、城市棚户区改造专项资金加起来也就1000亿元左右，而2013年全国保障性安居工程的计划投资是6200亿元，也就是说，大部分资金要由地方自己想办法解决。如果今后土地财政受到限制，在问责机制的约束下，各地方政府只能把拆迁安置房、棚户区改造定向安置房，以及各单位利用自有土地建设的内部经济适用房拿来给保障性住房建设指标凑数。如此，城市低收入人群想圆自己的居住梦，还需要足够的耐心。

　　第四，楼市调控的行政管制措施短期内不会退出。这一方面是由于市场机制的建立绝非朝夕之功，在长效机制完全建立之前，为给第三次房改腾挪时间和空间，限购、限贷等行政性调控措施不可能马上退出。另一方面，近期出台的“京七条”、“沪七条”，以及中央高层领导的调研讲话，都集中释放了中央稳定楼市的信号。