地方债问题有多大风险：一些地方政府实际已破产

　　地方债问题究竟有多大风险？如何标本兼治？

　　化解地方债危机，仅有治标之策还不够，还需要从根本上解决那些导致地方债蔓延的原因，如此才能从根本上解决和化解地方债的暂时性和永久性危机。这就需要对准一些机制问题进行突破和改革

　　文｜尹中卿

　　改革开放以来特别是应对国际金融危机冲击以来，我国地方债急剧膨胀，已经引起各方面广泛关注。地方债既涉及财税体制，也涉及金融体制，不仅是经济问题，而且也是社会和政治问题。

　　地方债究竟有没有风险、有多大风险？如何化解地方债风险、防范引发各种危机？这一切问题，都需要我们给出回答。

　　地方债存在的问题

　　过分依赖融资平台。

　　在现有法律禁止性规定下，中国的地方政府不能编列赤字、不能发行债券、不能为融资提供担保。这些年来，为了缓解资金缺口，地方政府普遍绕过法律限制，搭建各种类型的融资平台。融资平台以土地抵押、项目收费权、政府甚至人大违规承诺或者变相提供担保等方式，向金融机构借款，发行企业债或项目债，或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资，还有一些地方国有独资或控股企业也演变成为地方政府融资平台。据国家审计署2013年审计结果，从举借主体看，投融资平台公司借款形成政府负有偿还责任的债务超过4万亿元，几乎占地方债的半壁江山。据有关专家估算，目前各类投融资平台公司超过1.1万家，许多地方投融资平台与地方政府责权利关系不明确，法人治理结构不完善，缺乏必要的规制，债务信息缺乏透明度。

　　过分依赖金融机构贷款。

　　这些年来，地方债的资金主要来自银行等金融机构贷款，债券等直接融资所占比例很小。在应对国际金融危机过程中，以国有银行为代表的金融机构对地方政府及其信用担保的信赖为银(行)政(府)合作奠定了坚实的基础，适度宽松的货币政策和相对充裕的流动性为地方债提供了雄厚的资金。据国家审计署2013年审计结果，银行贷款在地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务中的比重分别为50.8%、71.6%、61.9%。以银行贷款为主的结构不仅使地方债透明度低，也增加了银行的风险。近两年来，由于银行收紧了信贷管道，地方债又开始通过银行理财、信托产品、证券投资、保险投资、融资租赁、建设-移交(BT)，以及私募基金、财务公司、小额贷款公司、典当行等多种渠道融资，“影子银行”占地方债余额比例剧增，使得地方债构成更加复杂，并且难以准确统计和有效管控。

　　过分依赖土地收入偿债。

　　这些年来，地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局，产生了所谓“土地财政”，形成了直接依赖土地出让收入偿还地方债的基本格局。据国家审计署数据，截至2010年底，在全国地方政府负有偿还责任的6.71万亿元债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，这一数额占到当年地方土地出让金的四分之三。截至2012年底，11个省级、316个市级、l396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。到2013年6月，土地批租收入占地方财政收入的比重从2010年不到20%提高到35%以上，有的省市甚至超过50%。一些地区大量债务靠土地抵押融资、靠转让土地出让收入还本付息，必然会加剧征地拆迁矛盾，很容易引发社会风险。一旦房地产市场发生大幅波动，地方政府土地出让收入减少，相关税费收入也明显减少，就会出现地方债无法兑现的困局。

　　地方债积累的风险

　　地方债的风险问题，首先引出的话题是，地方债究竟有没有风险？

　　这可以从两个方面判断：一方面，地方债风险总体上可控。

　　仅从债务规模角度难以判断地方债有没有风险，判断的依据应是地方政府的债务偿还能力。我国国民经济和财政收入已保持了30多年的快速增长，地方政府财政实力不断增强。2001年－2013年间，我国GDP、财政总收入、地方财政收入的平均增长率分别为10%、20%、20%左右，无论是中央还是地方政府综合财力的强劲增长势头并未减弱。近两年我国对地方债存在的潜在风险相当重视，出台了相关管理规定，总体风险有所控制。对照欧盟“马斯特里赫特条约”两个临界值指标，我国政府债务余额占GDP 的比重没有超过60%，财政赤字占GDP 的比重没有超过3%。

　　另一方面，地方债急剧膨胀带来的风险隐患不容忽视。

　　据国家审计署数据，2008年地方债余额约为3.2万亿元，2010年增加到10.7万亿元，2013年6月底更是达到17.89万亿元，如此巨大的偿债规模使地方政府面临巨大的债务压力。这还没有包括2009年－2014年中央代地方每年发行的债券(2009年－2011年，每年额度2000亿元，2012年增至2500亿元，2013年增至3500亿元，2014年增至4000亿元)还本付息，没有考虑我国总债务水平，也没有考虑当前我国经济增长的下行压力。

　　据中国社科院课题组研究，2012年末我国非金融企业部门债务余额72.12万亿元，占GDP的比重为139%，超过经济合作与发展组织国家90%的阈值。2007年－2011年，我国总负债从119万亿元增加到242万亿元。2012年全社会债务规模达到110多万亿元，占当年GDP的215%，总债务水平比其他金砖国家不包括南非都要高。由于我国各地方经济发展状况差异较大、部分地方政府信用意识不足，有的省市负债率和债务率已经偏高，有的市县依靠本级财政能力很难按期履行偿还责任，局部地区和个别融资平台局部违约风险有所加剧。在经济形势向好情况下，地方债没有问题。如果经济形势下滑过多，地方债风险就会凸显出来。

　　地方债规模巨大带来的第二个问题是，究竟有什么风险？这突出表现在三个方面。

　　一是期限错配严重。据国家审计署数据，截至2013年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中逾期债务10513亿元；2014年到期应偿债务23970亿元，占地方债余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。2015年－2016年地方债到期比重则分别为17.06%和11.58%，今后三年需偿还超过一半(50.53%)。

　　按照银监会统计，地方政府贷款中54%的期限在五年以上，大量地方债将进入还本付息期。以2010年地方债为例，2014年到期偿还占9.28%，2015年占7.48%，2016年后占30.21%。有专家根据模型预测，地方政府2014年后将出现资金缺口(地方可支配收入-地方支出-还本付息)；2015年后将会出现绝对的资金缺口(地方可支配收入+新增债务融资-地方支出-还本付息)。据国家审计署2014年6月24日报告，2013年6月底至2014年3月底，九个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

　　二是个别地方债台高筑现象普遍。据国家审计署数据，至2010年底，在省、市、县三级政府，除54个县(区)没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。至2012年底，有3个省级、99个市级、l95个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、l48个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。截至2013年6月底，全国省、市、县、乡四级政府负债分别为3.42万亿元、7.29万亿元、5.04万亿元、0.36万亿元，其中市、县两级政府负债超过12万亿元，占地方债总量的80%以上。在地方政府负有偿还责任的债务余额中，逾期债务1.15万亿元，逾期债务率超过10%。

　　三是地方债风险传染效应更为明显。前两年，由于传统银行信贷收紧和土地出让收入减少，一些地方政府开始尝试通过银行表外业务、财务公司、信托公司、保险公司、基金公司、金融租赁公司，甚至民间集资等“影子银行”渠道融资，地方政府除了显性债务外，实际上还存在着较多隐性债务，目前已进入集中兑付期。相比传统银行信贷，此类融资成本更高(通常比从银行举债成本高10%以上)、产品设计复杂、直接债权人分散，“刚性兑付”现象突出，风险防范化解手段不足。一旦出现偿付困难，地方债局部违约风险传染效应更强、波及面更广，化解地方债风险的难度更大、成本更高。

　　地方债的第三个问题，是地方债究竟有多大风险？地方债的风险在我看来，主要集中在三个领域。

　　一是爆发区域性财政风险。

　　很多人认为地方各级政府掌握大量国有资产、资源，在目前财政体制下，地方政府又不能破产清算，中央财政不可避免成为“最后支付人”。这未免有点盲目乐观。考虑到举债地区的普遍性、部分地方债务负担的严峻性，以及偿债来源对土地财政的高度依赖性，地方政府负债的偿付风险以及由此诱发的金融风险和政府信用风险仍不可小觑。受宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场调整等因素影响，一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力，信用链条就有可能断裂，爆发区域性财政风险。

　　二是引发系统性金融风险。

　　地方债主要来源于银行等金融机构的间接融资，地方债与银行等金融体系风险直接关联程度较高。债务违约和兑付危机最终都会形成银行等金融机构的不良资产，区域性财政风险与系统性金融风险互为因果、交织关联、循环影响、叠加蔓延。当地方债规模和“借新还旧”展期超过一定极限后，金融危机的“多米诺骨牌”就会倒塌。巨大债务不仅使地方政府陷入财政困局和债务风险当中，还不可避免转化为区域性、系统性金融风险。

　　三是诱发经济和社会政治风险。

　　可以毫不夸张地说，目前，地方债风险已经成为威胁我国经济持续发展、社会稳定和政治安全的重要因素。如果严格金融规则，不少地方债已经无法依靠“借新还旧”展期。如果按市场化要求，一些地方政府实际上已经破产。过高的地方债直接推高土地和楼市价格，难以偿付的地方债也给银行等金融机构带来不良资产等风险敞口。巨额地方债的背后，实际上是政府信用的隐性担保，地方举债融资普遍不考虑偿付责任以及所造成的后果，“只管借，不管还”。企业和事业单位把最终偿付责任转嫁给政府，下级政府把最终偿付责任转移给上级政府，地方政府把最终偿付责任转推给中央政府，上届政府又把最终偿付责任延迟给下届政府，“击鼓传花”。一旦地方债风险爆发，只能廉价变卖国有资产、或者由上级政府乃至中央政府兜底，最后只能通过债务重组、货币贬值转嫁债务负担，由全国人民集体买单。因此，地方债风险集聚、积累到一定程度，地区性风险就有可能演变为区域性、全局性、系统性风险，就有可能损害政府公信力，恶化社会信用环境，诱发经济危机和社会信任危机，最终拖累经济可持续发展、影响社会稳定、威胁政治安全。这绝不是危言耸听！

　　化解地方债的治标之策

　　无论多大的问题，都要寻找解决方案。首先，要解决“怎么借”的问题。建立严格的债务控制体系，加强源头规范，遏制地方政府过度举债。

　　一是设置债务规模上限。根据地方政府经济发展水平、财力承受能力、资产负债表状况审核合格举债主体名单，设置债务规模特别是新增债务规模限额，对债务风险较高的地方实行债务逐笔审批机制。二是拓宽直接融资渠道。创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资。对有一定收益的公益性事业主要通过发行市政债券融资，扩大地方政府“自发自还”债券试点，完善地方投融资平台公司债、企业债市场，提高直接融资比重。三是放宽市场准入。凡是民营企业能做的事情尽量让民营企业去做，鼓励社会资本通过公私合作伙伴(PPP)、建设-经营-移交(BOT)、建设-移交(BT)、特许经营等方式参与基础设施、城市公用设施的投资和运营。

　　二要解决“怎么管”的问题。实施分类管理和限额控制，规范地方债管理。一是强化金融监管约束。设置金融机构地方债比重上限，强化政府信用评级，完善覆盖城投债、基建信托、金融租赁等表外融资监管的联动机制，严格限制与地方政府有重大关联关系金融机构投资，降低区域性金融风险。二是强化分类管理和限额控制。建立地方债风险监控和预警机制，统筹债务余额控制指标(负债率、债务率、偿债率等)、增量债务控制指标(新增债务率、赤字率、借新还旧率等)，加强对债务存量跟踪监管和增量债务及时预警。完善地方债信息披露机制，及时将发行主体、综合财力、资产负债情况、债务水平及结构、债务资金使用情况、偿债资金来源、项目收益情况等详细情况予以公布，保证债务管理过程的公开和透明。三是建立债务追踪审查机制。强化地方债预算管理和审计监督工作，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编报地方政府资产负债表，逐步把地方债收支分门别类纳入全口径预算管理，接受地方人大以及社会的监督。

　　第三，解决“怎么用”的问题。严格限制地方债用途，着力提高地方债资金的使用效益。

　　一是加强对地方债投向的审查。逐步把发债权下沉到建设资金缺口加大、偿债能力较强的城市政府，推进新型城镇化建设。债务资金只能用于基础性和公益性投资项目，不能用于政绩工程和市场化项目。完善地方债决策机制和投资项目审批流程，提高投资效益。

　　二是强化对地方债使用的监督。探索建立政府中长期资本支出规划和“社会经济成效—债务风险水平”的联动考核机制，根据轻重缓急和现有财力确定投融资方案，有序开工建设，防止盲目投资造成资源浪费。

　　三是探索债务筹措与使用挂钩机制。优先组织本地居民募集基金和信托资金投资自来水、污水处理、垃圾处理、地方电力、收费交通等有长期稳定现金预期并有较大价格调整空间的项目，在此基础上建立公众作为投资人广泛参与的良好公司治理结构，使本地普通居民能够享受优质资产带来的长期收益。

　　最后，集中解决“怎么还”的问题。随着市场化改革的深入，地方政府必须有足够的现金流，才能按时偿还既有债务。一是建立有效的偿债机制。按照“谁举债、谁收益、谁偿还”的原则，明确举债主体的责任，建立地方政府偿债准备金制度，实行专户管理，确保资金专门用于政府债务清偿，确保地方政府成为最终的偿债主体。二是强化地方政府偿债能力。推动资产证券化，促进地方政府通过出售、转让或证券化国有资产(如基础设施、房地产项目)， 允许高负债地方资不抵债的投融资平台公司、地方控股企业、城市银行破产、兼并或重组，使偿债责任落实到实处。三是指导督促有关地方制定风险化解方案。增强借债者的风险意识，切实采取措施逐步降低债务风险，防止损失恶化，避免个别地方债务风险跨地区、跨领域传递蔓延。

　　化解地方债的治本之道

　　化解地方债问题，仅有治标之策还不够，还需要从根本上解决那些导致地方债蔓延的原因，如此才能从根本上解决和化解地方债的暂时性和永久性危机。这就需要对准一些机制问题进行突破和改革。

　　第一，改革事权与支出责任划分制度。理顺中央与地方关系，推进财政税收体制改革创新，健全各级政府之间财力与事权相匹配、事权与支出责任相适应的制度，重构公共财政的基本框架。一是逐步下放财权。理顺中央和地方收入划分，完善地方税体系，培育地方主体税种(如新增房地产税、资源税、环境保护税、遗产税和赠与税)，扩大地方税基，增加地方财力，确保地方政府能有稳定收入来源。二是适当上移事权。以基本公共服务均等化为导向，合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权和支出责任，明晰不同级次政府的职责范围。三是完善财政转移支付制度。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，进一步完善城乡基本公共服务补贴办法，促进各级各地政府纵向和横向财力格局基本均衡。

　　第二，合理界定政府与市场边界。理顺政府与市场之间的关系，合理划分和界定政府职责与市场作用的界限。

　　一是推进市场化改革。尽可能创造市场化的风险化解制度，培育和促进形成市场力量自主管理风险。

　　二是转变政府职能。坚持有所为有所不为，将地方政府从全能型政府转变为有限政府，从以经济建设为中心的公司化政府转变为以社会管理为中心的公共服务型政府。

　　三是完善政绩考核体系。对地方政府进行全方位考评，从根本上解决长期以来侧重以经济增长速度为考核导向的弊端，引导地方政府转变行政方式，避免现任官员只管借钱、不管还钱的道德风险。四是硬化预算约束。加强对地方债余额变化、资金使用、还本付息等环节的会计核算和动态统计监测工作，防止地方政府不切实际盲目融资，竞相铺摊子、上项目，搞政绩工程、形象工程。五是严格问责制度。把领导干部任内借债作为一个硬指标纳入考核，责任到人，离任要审计，终身要负责，严肃查处和追究违规违法行为。

　　第三，完善土地、资源和融资平台管理制度。地方债成因十分复杂，从根本上解决地方债问题需要各项制度改革和创新。一是完善土地征用制度。制定更为科学、公开透明的土地利用规划，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，逐步形成城乡统一的建设用地市场。二是完善资源出让制度。将目前一次批租50年或70年土地使用权、一次卖掉矿产资源开采权、一次出让公共资源使用权改变为“年租制”，设立公共收益特别账户，构建土地和资源出让收入管理和储备制度，实现土地、资源收益的代际平衡。三是完善融资平台管理制度。加强对地方政府融资平台公司的规范治理，消除政府对融资平台的行政干预，完善法人治理结构，建立产权明晰、政企分开的现代企业制度，建立良好的内控机制。统一整合不同性质、不同种类的融资平台，清理、核实，并妥善处理融资平台遗留债务，规范融资平台行为。推动融资平台资产证券化，盘活地方政府融资平台资产，拓宽融资管道，增强融资平台实力，提高运行效率。

　　第四，奠定地方债管理法治基础。长期以来地方债管理缺乏一套行之有效的法律制度框架做保障。引导地方债走上制度化、法治化轨道，就需要进一步强化立法和执法约束，保障和促进地方政府依法举债、依法管债、依法用债、依法还债。一是完善法律框架。从法律层面顶层设计科学合理的地方债管理制度。修订《预算法》有关地方政府债券发行的条款，赋予地方政府有限度的、有控制的举债融资权。建立以债券为主体的地方政府举债融资制度，在地方自发自还试点基础上研究制定“公共债务法”或“地方政府债券管理条例”，对地方债的主体、举债方式、举债程序、规模限制、资金使用、偿还机制、预算监管、信息披露、法律责任等作出明确规定，将地方债关进法律的笼子。二是严格实行法治。不断强化法律法规实施，有法必依，执法必严，违法必究，强化行政监管特别是监察监督和审计监督，强化人大、政协和公众的监督，逐步将地方债管理及其风险防控化解纳入法治轨道。

　　作者为全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员