周其仁：地权再变革

　　农民并不是没有财产，只是过去实行的体制导致了农民有财产也不能获得收入

　　文│周其仁 北京大学国家发展研究院院长

　　中国当前经济的一个主要矛盾是城市化加速过程中土地资源配置的矛盾。借鉴成都经验，重要的是通过法律确定农民土地转用的权利，推动土地市场化的流转。这样既可以保护耕地面积，又可以给农民带来财产性收益，还可以抑制政府的土地财政政策，缓和社会矛盾，可谓一举数得。

　　农地转用是焦点

　　从过往经验看，工业化占GDP 30%的时候，城市化可能达到50%，一半人进了城。如果城市作分母，工业化作分子，系数是1.5-2个单位。

　　但是中国的情况很特别，工业化超前，城市化滞后。原因很简单，就是中国过去实施的是计划体制，对要素流动有很多的束缚，造成了城乡的巨大差距。等到开放，要素虽然流动了起来，但是原有的土地制度在适应城市化过程中还存在严重滞后，土地制度方面存在三个圈圈，它们之间的关系没有理顺。

　　先看两端的两个圈圈。一边是农村的集体土地，基本上是农业基地，生产的是中国人无论怎么发展都离不开的农产品(5.34,-0.05,-0.93%)。这是上个世纪四五十年代就奠定的基础，通过土改分地、合作化、人民公社化完成的。这里有一个问题，就是种地的积极性长年没有解决，所以改革之后就把这个制度做了一个变动：地还是国家或集体的，但是长期承包给农民去经营、管理并使农民受益。现在通过一系列的改革，基本确立了这样一种制度，即土地的所有权是国家或集体的，使用权、收益权、转让权归农户。在这个圈圈里面，农业土地不构成人口流动的障碍，农民可以把土地转让出去，让给别人去做，他自己到城里打工。

　　在土地制度的另一端，政府手里有国有土地，归国有企业调拨使用。因为国有土地的所有权是全民的，刚一开放的时候外资到中国要落地还引发了麻烦。1987年进行了调整，国有土地所有制不变，但是使用权可以批给市场用，可以转让，解决了这一问题。两端的这两个圈圈，应该说尽管制度上还有很多细节需要完善，但是大体上可以适应中国城市化加速的要求。

　　比较麻烦的是中间环节这个圈圈。计划经济时代，中国规划了一些城市的版图，随着大量资金、人口的涌入，这个版图严重不适应，城市就要扩大。矛盾来了，因为原来规划的城市有一个边界，周围都是农业用地，这就带来了一个问题，就是城市扩大的时候，怎么把原来的农业土地转成城市和工业用地，简称农地转用，这是所有矛盾的焦点所在。

　　为什么这个环节是焦点所在？先看现有的法律框架。农业土地转成非农用土地有两条通道：一条是农民自己可以将一些土地从农业用途改成非农用。比如说盖房子，这就是宅基地，需要在集体内部进行购买。农村如果办集体企业、乡镇企业，农民自己办也可以。

　　这样的土地使用价值虽然改变了，但是一般不允许在市场上进行转让，尤其限制向村以外的人出让土地的使用权。国务院办公厅多次发文件，明令禁止城镇居民购买农民的宅基地。所以这个领域基本上是非市场的。

　　第二条通道是国家把农民的地变成城市的。这个方式叫征地，在宪法和土地法里面是有规定的。宪法允许政府为了公共利益征地，现在所有的农地转成非农地，正规的主要就是这条渠道。

　　过去各级政府的财政能力很弱，又想集中土地来完成国家工业化，所以当时的土地法令非常倾向征地这一方，补偿价格比较低。随着城市化急速扩大，地价迅速上涨，结果就是政府可以从农民的手里将土地以很低的价格拿来，再以很高的价格卖出去，于是矛盾开始加剧。

　　成都经验

　　成都自2003年就开始了以城乡统筹为取向的改革，并于2007年6月7日得到国家批准，与直辖市重庆一道，成为全国“统筹城乡综合配套改革试验区”。成都的经验显示，在城市化进程中释放农村建设用地的经济潜力，第一步是按适度集约的原则重建农宅和村庄，节余部分建设用地；第二步是完成复垦、新增农地；第三步则是按经济规律在规划的许可位置(本地或远程)，利用节余建设用地发展工商服务业，在耕地总量不减少、质量不降低的条件下，实现对建设用地更有效的利用，支持工业化与城市化，大幅增加土地资源的价值。这样的三步跳，既要有资本投入拆旧、建新与复垦，还要实现农村建设用地的合理位移。全部过程下来，一个项目总要2-3年时间，而涉及农户越多，筹资规模就越大；项目的执行期越长，发生各类变故的风险就越高。

　　成都最成功的做法就是在确权方面进行了地方统筹。这种地方统筹不是证券化，而是通过用增减挂钩政策加快农村产权改革。这个主意最早是当地一个干部提出的，他一直在农村工作，突然被调到成都市区当房管局局长。他发现城里人有一处房就有一个产权证，这个产权证可以帮助城里人将房产转手，从而实现资产增值。所以他认为，所谓城乡统筹，首先权利要平等。为什么城里人的房子可以买卖，可以转手，农民的房子不能转手呢。经过增减挂钩农村的房子就可以流转了。

　　确权工作从2008年1月份一直做到2010年完成，现在大概发了166万本集体土地使用权证，还有农村土地经营权权证180万本。

　　要让社会有秩序，不是说说就行的，是需要有投入的，要有法律表达。老百姓可以根据法律表达保护自己的财产，而不是靠少数官员替他保护财产。于是有效的保护体系建立了起来，更重要的是清楚的产权建立以后，推进了土地的市场化流转。因为现在人口已经流动了起来，农民进城可能永远不回农村了，那他原来拥有的土地和房屋权利就得有一套相应的权利体系来保证它的流转。

　　这是中国几十年没有完成的任务，现在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以来，成都在确权流转的基础上，推动了全面土地流转交易的进行。

　　土地改革再出发

　　成都的改革经验带给我们三点启示。

　　第一，除了国家征用农民土地，要允许在符合某些框架的条件下，农民自己使用土地。既可以指标交易，也可以进行实地资产交易。应该发明集体土地进入市场的第二个渠道，这样就会使得征地逐渐减少，交易的比例逐渐提高，等到条件成熟时再实现并轨，就可以实行城乡统一的土地机制。

　　第二，从资源配置的角度来看，明晰的土地转让权可以实现城市化密度的提高。但是这需要相应的改革和社会监督跟上。为了防止中间发生问题，相应的改革应该透明化，公开化。从成都经验来看，用四个财力专门建立耕地保护机制是成都非常了不起的地方。首先是保护好耕地，其次是建设农村社保养老体系，然后加上对挂钩操作的检查，最后是形成媒体的监督。这样就既可以保证包括宅基地在内的新增用地的产权流动合法合理，也可以保证农地的总量不减少，质量不下降，还通过重新配置土地的位置实现了城乡统筹。

　　第三点，在法制的框架下，还给农民土地转用的权利。土地是农民世世代代赖以生存的资源。使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。城乡差别在于城市人民的财产性收入的比例比农村居民的财产比例高很多，而农民并不是没有财产，只是过去实行的体制导致了农民有财产也不能获得收入。如果这一环解开，中国的农民不仅可以售卖农产品，打工，还可以获得城市化进程当中的土地权益，这会大大增加中国内需的厚度。

　　成都的试验虽然取得了成效，但是现在全国能不能借鉴这个做法，把局部经验上升到全国的经验，上升到全国立法和政策的依据，还要兼顾更一般性的情况。成都经验里面也包括一些成都特色，比如说抗震救灾、联建政策等，但是应该认识到成都经验里面的一些准则对解决城市化加速时期的土地问题都是有启发意义的。