林毅夫：产业政策好心办坏事 错在选错扶植对象

　　3月18日-19日，首届诺贝尔奖经济学家中国峰会在京召开，会议主题为“未来经济十年：模式与变革”。世界银行前副行长、首席经济学家，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫在会上发言表示，政府要因势利导，合理调整产业政策，为创新企业提供相应补偿和扶植。

　　林毅夫指出，大部分国家的产业政策之所以失败，并不是产业政策本身的原因，而是因为他们选错了应该扶植的企业。

　　林毅夫认为，在资本短缺的情况下，政府应优先选择扶植那些有潜在比较优势的产业，也就是说，应选择那些成本更低，收入增长更快，贫富差距更小，经济结构更加合理的产业。通过对这些产业实施政策上的补偿和支持，以合理的制度结构支援产业升级和技术创新，帮助企业创造革新环境，鼓励它们快速地发展起来。

　　林毅夫在会上表示，当前在西方，非常流行认为政府没有能力，政府的干预措施是错误的，但他认为从理论上分析，政府应该扮演着很重要的角色，如果没有政府的因势利导，产业升级不会发生也无法成功。林毅夫认为，产业政策之所以大多失败，是因为政府往往会选错扶植产业，这些产业总是些表面上看起来很漂亮、很先进的现代化产业，但是资本密集、技术密集的生产形态并不符合具有潜在比较优势的标准。政府扶植的如果是产业部门当中的这些企业，反而会使这类企业在开放竞争的市场中没有自生能力，而由此造成的对市场的过多干预也会创造出更多经济层面上的错误。

　　因此，林毅夫认为，首先，政府要按照选择“潜在比较优势”的标准选对企业；其次，不要一味照搬西方的产业政策，避免立项太多、范围太大的误区；另外,还应注重结合产业发展的实际需要，以为企业提供合理的外部生存环境为目标，改善关键的限制条件；同时，要把知识资源纳入资本核算。林毅夫认为，如果真能按照这种“增长倍增、因势利导”的发展方式，任何一个发展中国家应该可以继续维持20-30年左右的高速经济增长，人民也将能实现快速富裕。

　　以下为部分文字实录：

　　林毅夫：大家早上好，我的PPT是用英文准备的，但是在座大多数人都是说中文的，所以我使用中文给大家做演讲，但是我想讲英文的听众至少也可以从幻灯片里了解我想讲的内容。

　　我的报告题目是潜在比较优势，产业政策与经济发展，我要报告内容包含下面几个部分，我认为一个国家，如果它的经济要持续的增长，那么它的产业技术结构以后不断的升级变化，这个变化过程当中，国家采用针对特定产业的产业政策来帮助这个发展是至关重要的，但是我们也必须承认，大部分国家的产业政策是失败的，为什么会失败？最主要的原因是大部分国家的产业政策是违反他们比较优势的。一个成功的产业政策，必须针对这个国家有潜在比较优势的产业，这样产业政策才会成功。

　　从历史上成功的国家，他们在制定他们产业政策的时候，尤其是在追赶阶段的时候，通常会找准目前收入水平比他们高，而且增长很快的这些国家的产业作为他们的参照系。那么我所提出的增长优势的比较框架是建立在新经济结构学以及历史经验当中，来帮助一个国家找到它具有潜在比较优势的产业，国家在制定产业政策的时候就比较容易成功。这是今天早上我报告想表达的主要内容。

　　现在经济增长，也就是说一个国家它可能以3%，4%，5%，7%，8%，9%的年增长，实际上这是一个现代的经济现象，是18世纪中叶工业革命发生以后才出现的现象。在这种情况下，快速经济发展的背后，实际上是这个国家产业跟技术不断在变化。你比如说，任何国家在18世纪以前，80%以上的劳动力都是在农业部门，如果你要变成一个现代化的国家，农村的劳动力就不断的转移到制造业，然后再从制造业逐渐转移到服务业。而且在制造业内部，它也不断的从劳动力很密集的，技术很简单的升级到资本比较密集，技术比较密集的这种产业。这种劳动力就业的变化，它反应的就是产业结构的变化，跟就业结构的变化。

　　那么在这个过程当中，国家来扮演因势利导的功能是非常重要的。因为这个变化本身，你必须有人作为第一个吃螃蟹的人，尝试新的产业新的技术，大部分人不成功，不成功要付出成本，少数人成功，成功以后仍然是可以模仿，可以学习的。那么不管是成功还是不成功，都给经济当中其他人提供有用的信息，可是第一个尝试的人，如果不成功，他付出所有成本，成功以后，别人会学习，会模仿，竞争就来了，他也不会有垄断的利润，所以你可以看出，成功跟不成功之间，它的成本跟收益是不对称的。在这种状况之下，除非政府想到一个好的办法，来补偿第一个吃螃蟹的人，要不然一般人不会有积极性作为创新者。那么这个补偿，不管是专利制度还是税收优惠，都是需要政府提供的，这是第一点。

　　第二点，产业升级，技术创新，需要很多条件，企业个人是解决不了的。你比如说从农业到制造业，到制造业以后所需要的教育跟在农业里面所需要的教育不完全一样，到了制造业以后，他所需要的基础设施，比如电力，道路，港口跟农业也是不一样的。制造业里面如果你是生产很简单，劳动力很密集的，规模很小，跟你生产很密集，规模很大所需要的金融安排也是不一样的。那些不管是交通基础设施，还有金融体制，还有法律环境的改善，是企业个人解决不了的，需要政府配合制度结构，来帮企业提供这样所需要的基础设施或是服务，或是引导其他民营经济去这方面做投资。这样产业的升级才能够成功。

　　政府必须补偿外部性，也必须提供协调，对政府扮演这种功能，产业政策是一个非常有用的工具，为什么呢？就像我前面所提到的，在不同的产业，它的升级，它的结构变化，它所需要政府协调的这些内容并不是完全一样的，农业技术的变迁跟工业技术的变迁，政府所要扮演的协调，所要提供的服务是不一样的。基础设施也并不完全一样，金融环境也并不完全一样。那么如果政府有无限制的资源，以及无限制的能力的话，那没关系，一切需要的政府全部提供。但是政府能力是有限的，资源也是有限的，这种情况下，政府必须有选择的利用有限资源跟有限的能力来策略性的扶持对经济增长能够做到最大贡献的产业部门的这种协调跟外部性的补偿。产业政策有利于政府来比较好的利用它有限的资源支持最重要的产业。

　　但是就像在开场白里面说的，大部分国家的产业政策是失败的，也就是这样子，现在在西方主流经济学里面，有一个相当流行的想法就是说，政府没有能力，它干预就是错误的，最好不要干预，但是呢，为什么政府从理论上来分析，它应该扮演很重要的作用，而且如果政府不扮演这种因势利导的作用的话，很多产业升级不见得会成功，不见得会发生，或者是要非常长的时间才会发生。从理论上，是可以成功的，但是又不成功，不成功原因是政府选择产业的时候，选择错了，大部分政府会选择表面上看起来很漂亮，很先进的现代化产业，但这个现代化产业资本很密集，技术也非常密集，可是大部分发展中国家，资本是短缺的，人力资本是有限的，那么如果你选择资本很密集，技术很密集的产业，这是发达国家的比较优势，从发展中国家来看，这违反它的比较优势了，一违反比较优势，在这样政府想扶持的产业部门当中的企业，它在开放竞争的市场当中就没有自生能力，也就是说，没有政府的保护跟扶持它是活不了的。那为了保护扶持这些竞争市场当中活不了的企业，政府给保护跟补贴，经常就是对市场运行的很多干预，然后也会创造很多经济上面的错误。并且这种政府保护企业的数量比较少，所以他们通常有垄断地位，有垄断地位，经济上有很多错误，就会导致资源配置，经济效益不好。结果政府本来产业政策是想帮助成功者，结果挑选的都是失败者，这是现在为什么大部分的主流市场反对一个国家去实行采用产业政策的原因。

　　那么从新结构经济学的角度看，产业政策要成功，它应该选择我所说的潜在比较优势的产业。什么叫比较优势？我们知道市场竞争当中，如果一个企业要成功的话，他所生产的产品，他所提供的服务，他的成本应该是比其他竞争者低的。那么它的成本我把它分成两块，一块是要素生产成本，劳动力成本，自然资源成本，资本的成本，一块把它称为交易成本，交通基础设施，电力提供是不是完善，金融服务是不是能够解决企业所需要的这种投资的问题，或者所需要的流动资金的问题，法制环境是不是完善，那些会影响这个企业的交易成本。

　　那么产业政策要成功，必须选择这个国家在他这个产业上的要素生产成本是低的，在国内市场，在国际市场跟其他国家比它都是有竞争优势。要素生产成本要低的话，也就是说，这个产业必须符合这个国家的要素禀赋所决定的比较优势。

　　我们说所有发展中国家，不管非洲还是南亚，他的东西是很便宜的，比中国便宜多了。照理说劳动密集型产业最重要成本就是工资成本，工资成本低，那么劳动密集型产业上面是有潜在比较优势的。但是如果这个国家交通基础设施不好，教育不好，那么总成本就很高，就没有竞争力。那么产业政策应该选择有比较优势的，国家产业政策主要就是帮这些企业减少交易成本这方面的努力。

　　但是问题就是说，这样的产业是潜在比较优势产业，也就是它还不是比较优势，他是潜在的，那政府怎么能看到潜在的目前还不存在的产业呢？从历史上我们可以学到很多东西，历史上从15、6世纪以后，当一个国家在追赶的时候，有一些成功的例子，比如15、6世纪当时全世界最先进的国家是荷兰，荷兰在纺织业上面，它的技术，它的生产能力是比英国还好，英国当时有产业政策去支持他们国内的纺织业的发展，包括给一些补贴，包括政府想方设法把荷兰工人请到英国来传授他们技能等等，他们是成功的。当时英国的人均收入已经是荷兰的70%，那么工业革命以后，包括英国变成最先进的国家，德国，法国，美国，他们的政府也在追赶英国，也采用了很多教科书里说的手段，他们也成功了。当时美国、法国、德国的人均收入已经是英国的60%到75%之间，二次世界大战以后，日本追赶美国也用了很多产业政策，也成功。当时日本的人均收入已经是美国的40%，60年代70年代亚洲四小龙的追赶，追赶日本，它的产业政策也成功的，当时他们人均收入已经是日本的30%40%，还有很多例子。

　　那我们看，失败的产业政策怎么样？通常失败的产业政策通常是中国在五十年代有十年超英十五年赶美，我们五十年代产业政策针对就是超越美国产业，可是人均收入只有他们的5%啊，人均收入反应劳动生产力，劳动生产力反应的是资本拥有量，跟发达国家有很大的差距。这就是失败的原因。

　　产业政策要成功，必须瞄准那些收入水平差异不大，代表收入贫富的差异不大，而且经济结构很好的国家，因为经济增长背后一个很主要的原因是它的资本积累要素变化让它产业要升级了。那么一个国家，如果他们的要素禀赋结构差异不大，人均收入水平差异不大，那就代表这些国家，他们的比较优势差异不大，那么如果一个国家经济增长非常快，那就代表这些国家的产业基本上都符合这个国家的要素禀赋决定的比较优势，这样这个国家才会增长很快，如果增长很快，资本积累非常快，工资也会上升非常快，那么五年前，十年前，二十年前有比较优势的产业，就因为资本的积累，工资上升变成失去了比较优势。当然你参照系的增长比较快的国家，他的产业比较优势变成夕阳产业了，正好是你的朝阳产业。所以怎么寻找一个发展中国家潜在的比较优势的产业，就是找那些发展非常快，人均收入水平可能是你一两倍的国家，那么他们现在产业是什么？他们发展很好的产业是什么？他们现在发展很好，就代表他们即将失掉比较优势，如果他失掉比较优势正好就是你的潜在比较优势。

　　这里面我比较了一般发展经济学教科书上面所用的帮助国家制定产业政策的工序。我稍微解释一下，目前在西方教科书上面，有几种方法来帮助一个国家制定政策来支持他们国家的产业发展，第一种方法是世界银行，我以前工作的机构，特别强调，投资环境或者企业经营环境。这种理念这种方法基本上是建立在华盛顿共识的基础之上，它认为一个国家的产业发展，最关键就是把市场环境搞好，然后根据这样一个理念，他们就会有一种调查，这个调查有几百项，来看你这个国家对市场有没有很多干预，如果干预不好要取消掉。

　　这样的方法有几个缺陷，第一个他会给你开一个药方让你改进，2011年我听说一个非洲的小国，他说2010年世界银行给他们建议改革的项目达到520多项，他说我整个财政部也没有那么多人，我怎么做这么多项的改革，太全面，这是第一点。

　　第二点，他这个企业投资环境参照系是发达国家的，发达国家非常有效的制度环境在发展中国家不见得有效。比如有一个人均收入很少的国家，你说做风险投资跟资本市场，能解决需要吗？所以发达国家有效的制度安排不见得在发展中国家有效。

　　第三点，企业经营环境，他只是改善全国的经营环境，没有针对不同发展程度的国家，要发展的产业是不一样的。而发展的产业不一样，所需要的基础设施，支持是不一样的。比如要发展农业的话，水利是非常重要的，如果要发展劳动密集型的话，电力非常重要，港口基础设施是非常重要的。这个按照所谓企业经营环境，他强调你不能针对产业，你要提供就全部提供，比如你修道路，你不能只给某一个企业修道路，要给所有都修，如果这样的话，中国要等到猴年马月啊，二十年以后这个国家还没有能力把所有基础设施都改善。

　　还有一个，哈佛大学一个教授认为企业发展跟基础设施的作用是不一样的，国家没有能力对每个项目都改善，因此他的建议就是说，你找那些关键的限制条件，只对关键的限制条件进行改善就好了，那关键限制条件一起只是两三条，这样比较可行。可是他也有一个问题，怎么找到关键的限制条件呢？他对现有企业进行调查，你现在在发展上面面临关键的限制条件是什么，这有两方面的弊病，第一个有很多现存的企业是过去赶超的结果，资本非常密集，没有自身能力的。但是这些产业是不是应该存在那个地方？按照我前面讲的，一个产业要成功，必须符合这个国家的比较优势，其实有很多产业，发展中国家很多产业是过去赶超的产物，过去遗留下来的产业，实际上投资资源很多，但是效果不好。

　　另外很多新产业，那些产业不存在，企业当然也不在，因此这种状况很小的话，你就没有办法针对新产业所需要的帮助来解决他们的问题，这是所谓的增长诊断这种方法的缺陷。

　　第三个，也是哈佛大学另外一个教授理查德提出的，他提出产品空间的方法，他的理念是说，你在经济上，实际上，生产除了要资本，劳动，自然资源，你还要很多知识，而这个知识是没有办法从资本多少，劳动力多少这些算出来，这些知识是不能被观察到的知识。当然我想他讲的是有一定道理的，他说你知道产业发展怎么样？产业发展你要找相关比较近的产业，比如你要生产摩托车，那都是组装的，如果摩托车生产很好，你生产汽车就比较容易。因此他建议你应该找产品空间上比较接近的产业。那么怎样找产品空间比较接近五的产业，他的方法是看现有产业是什么？然后看相关接近产业是什么？这也有两个毛病，第一个毛病，现有产业该不该存在在那个地方，比如说中亚有一些小国，人口两千万，人均收入不到量千美元，国家大量生产支持下，他也可以生产汽车，也可以把汽车卖国内。

　　第二个，有一个生产诊断的弊病，大部分发展中国家是农业跟矿产资源的产业，如果你按照产品生活空间的方式，永远不会发展制造业，因为这个距离太远。实际上一个国家产业升级当中一定是不断进入新的产业，这个新产业跟过去不是完全相关的。这个方法很流行，但是不见得是非常有效的，这种叫做随机控制实验。这个通常只是针对经济增长当中某一种要素，你怎样提供政府有效的干预，但他对产业发展并没有直接相关，目前只是发展经济学上面，一个国家制定经济政策能用的工具。

　　我提出的叫做增长增倍跟因势利导，就是在一些人均收入达到50%，30%，这样的国家，它跟你的发展差距不一样，然后他发展非常快，然后看它现在可贸易部门是什么，就是你可能的潜在比较优势的部门。道理是什么？如果这个国家发展非常快，二三十年，那这个产业一定是符合比较优势，如果快速发展二三十年，资本积累非常快，工资上涨两三四五倍，所以他原来有比较优势的产业现在要失掉比较优势，这些产业就是你潜在比较优势的产业。那么这有什么好处呢？它这个好处可以避免两方面的错误，一个错误是旧的产业政策失败，是好心干坏事。国家想快速发展，想在一穷二白基础上建立现代化的大产业。那么这个方式，这样一个参照系可以避免国家犯这样的错误。第二个，国家犯这样的错误，有时候不是政府主动的，是企业来寻出的，拿出一个方案跟你说这是现代化产业，我们要变成现代化国家，不能没有这样的产业，就要政府给他补贴，有时候政府主动，有时候政府被动，如果你有这个参照系，就可以防止不管是主动还是被动的错误。

　　第二个，你有这样一个产品的可能比较优势的表，那你回到国内看，是不是已经有一些私营部门，私有企业，已经进入到这些产业了？如果已经进到这个产业的话，那为什么从优势生产成本来讲，你是可以比你作为参照系的国家低的，因为你工资比他低，资本价格在国际上少的多，你的要素成本比它低，那为什么你现在不能跟这些国家竞争了？我拿一个具体比喻来讲，最近我在非洲推动他们产业发展，比如说国内这种制鞋业，劳动生产力非常密集，埃塞俄比亚的公司不到中国20%，不到越南的一半，按理说埃塞俄比亚在制鞋上是有比较优势的，但是他们雇佣八千个工人，越南是一百二十万个工人，中国广东一个省就超过一百万。为什么他们没有竞争？就是其他费用太高了，比如电力供应，海关效应，港口运输效应等等。如果政府帮助企业解决这个问题，它当然会有竞争力，这就是第二步，看国内是不是已经有企业进入了，如果有企业进入，代表你这个国家已经有这些潜在的支持系统，来帮助他们排除交易费用高的因素，如果能这样做，这个国家这个产业就会发展的非常快。

　　第三个，有些产业对这个国家来讲是完全新的，也没有关系，你可以邀请那些你作为参照系的国家，已经是夕阳产业了，那些企业一定有积极性，把他的生产能力转移到海外工资成本比较低的地方，如果他们能把交易成本同样降低的话，他当然有积极性去。如果说，现在这些外国的企业还没有到你这个国家来投资，那你这个政府就可以分析，为什么他们不来？到底是什么原因？帮助解决这些原因。这是第三步。这样就是说，这些潜在优势是可以进化的，是可以随着外部投资的到来，然后把它改善的，这是第三步。

　　其实中国在改革开放初期，八九十年代做了很多，大部分中国出口产业，都是从亚洲四小龙那边转移到国内生产，他们当时为什么转移到国内生产？就是因为国内公司比较便宜，转移过来的只有，就把他的比较优势带过来了。

　　第四个，在目前，当前技术进步非常快，可能会有一些新产业新产品，那你作为参照系的国家，因为没有这种技术没有这个产品他们是没有的。在这种情况下，如果你国内已经有一些企业家发现了这样的机会，并且表现出他的获利能力跟市场远景，这种情况下，政府也要帮助这些企业家来改善交易费用相关因素。最有名的例子就是八十年代的时候，印度一些民营企业家发现信息服务业的外包，印度有很便宜的公司，又讲英语，这是新的商业机会，八十年代刚开始的时候，他们通信是用卫星通信，所以成本非常高，但是印度政府看到企业家已经发现这个新的机会以后，就改变成光纤通信，交易成本大大降低，所以信息服务业在印度就变成发展最快的产业。这是一个例子。

　　第五个，大部分发展中国家，他们的交通基础设施很差，他们企业经营环境不好，我前面说，这些国家的政府资源跟能力是有限的，那你怎么样用有限的资源来帮助你有潜在比较优势的产业发展？一个是像中国设开发区，经济特区，然后在这些内部，把基础设施，不管是电力还是道路做好，然后在经济特区里面你可以实行一站式服务，来降低他的交易成本，这样子可以让它有限的资源发挥最大的作用。开发区发展好了，政府税收就多了，多了税收就可以改善其他地方。这种还有利于产业集群的形成，产业集群本身也可以进一步降低交易费用。

　　最后，政府应该对先行的企业提供一定的补偿。我要说明的是，最主要是补偿外部性，不是补偿自身能力，传统产业政策想发展的产业是不符合比较优势的，我说的补偿是先行企业进入潜在比较优势是有一定能力的，但是有风险，那么政府提供一些补偿，这个量非常小，一些中国常用的税收上面的企业所得税三免两减，这样就够了。一些中小企业要拿到贷款是不容易的，但是要产业升级一定要投资，这个政府也可以给予一些投资。另外你要买机器设备，要买原材料，同样可以根据产业政策，给这些要发展的产业优先获得外汇的权利，我想这些补偿就够了。

　　所以我的结论是说，如果一个国家，按照我前面所讲的这种新结构经济学所形成的增长增倍跟因势利导的话，任何一个发展中国家应该可以维持二三十年甚至更长时间，8%9%的的增长，从一个低收入进入中等收入，甚至在一两代人时间里面变成高收入的经济体，每个国家应该都有这样的机会。如果它能够在经济发展过程当中，按照它的比较优势，利用它的潜在优势的话，这种绩效都是可行的。要充分发展这个绩效必须改变经济发展的理念，因为到现在为止，我们经济发展一般是以发达国家做参照系，看他们有什么产业，然后去赶超。或者像八十年代以后，华盛顿新自由主义，以发达国家制度体系作为制度安排，强调私有化，自由化，市场化。但是未必成功，我发现成功经济体态度上正好相反，不是看发达国家有什么做什么，而是看自己有什么，自己能做好什么，然后把自己有的，自己能做好的发扬光大，也就是看要素禀赋是什么，有什么比较优势，把有比较优势的产业变成国际国内市场有竞争力的优势。如果能这样，我相信每个发展中国家都有可能在一代人，两代人当中，从低收入变成中等收入，进入到高收入。