村民委员会能否成为行政诉讼的被告

    【案情】
    原告黄某生于修水县四都镇XX村N组，参加工作后仍为农业户口，并在其位于该组的房屋居住至今。2012年10月，修水县四都镇人民政府认定其现居住的房屋为危房，并确认其享受危房补助待遇。因现居住的房屋无法改建，经四都镇XX村N组三分之二以上农户同意其在本组已倒塌房屋的原址上建房后，其于2012年11月1日向被告修水县四都镇XX村村民委员会递交了《修水县农民个人建房用地申请书》。被告收到申请书后至今未履行审查职责。原告认为被告的不作为损害了其合法权益，为此，诉诸法院判定被告在合理期限内履行审查原告个人建房用地申请的法定职责。

    【分歧】

    村民委员会能否作为行政诉讼的被告，在案件的审理中主要存在两种不同的意见：

    第一种意见认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定，村民委员会享有办理本村公共事务的职权，村民委员会是依据法律授权行使行政职权的组织，故修水县四都镇XX村村民委员会是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第十条和《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，村委会具有审查村民申请建房用地的职责。修水县四都镇XX村村民委员会收到原告黄某递交的《修水县农民个人建房用地申请书》不作为，原告黄某要求被告修水县四都镇XX村村民委员会在合理期限内履行审查个人建房用地申请的法定职责的理由正当，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）的规定，判决被告修水县四都镇XX村村民委员会在本判决生效之日起十日内履行审查原告黄某建房用地申请的法定职责。

    第二种意见认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；根据村民委员会的这一组织性质，村民委员会不属于我国《行政诉讼法》规定的被诉主体范围。《中华人民共和国土地管理法》等法律法规授予村民委员会的“管理”职能仅与企业行政管理的职能类似，而非赋予的国家行政管理职能。村民委员会所实施的是村务行政管理活动，非国家行政管理活动，因而不具备行政法主体资格，其不能作为行政诉讼主体参与行政诉讼。修水县四都镇XX村村委会对黄某申请建房用地不进行审查，不为具体行政行为。原告黄某要求被告修水县四都镇XX村村民委员会在合理期限内履行审查个人建房用地申请的法定职责不属于行政审判权限范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）的规定，裁定驳回原告黄某的起诉。

   【审判】

    一审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第二款规定，村民委员会享有办理本村公共事务的职权，村民委员会为依据法律授权管理公共事务的组织；《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，对村民建房用地申请的初步审查是村委会的法定职责；《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告；《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定，行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告，故修水县四都镇XX村民委员会是本案的适格被告。村民委员会对村民建房用地申请不履行初步审查的法定职责的行为是可诉的行政行为，本案属行政诉讼受案范围。被告修水县四都镇XX村村民委员会收到原告黄某递交的《修水县农民个人建房用地申请书》不作为，原告要求被告履职理由正当，依法应予支持。