土地审计 比反腐更重要的是摸底

　　叶檀

　　从8月中旬开始，国家审计署掀起全国首次土地审计，审计范围一直下到县级，主要针对2008年至2013年5年内土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计，涉及财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。

　　很多人预期有大批官员的 “坏账”将浮出水面，这一预期有现实依据。中央巡视组在巡视的21个省份中，发现20个省份存在房地产腐败现象，占比高达95%，19名省部级官员在中央巡视组进驻后落马，其中不少高官落马与房地产业密不可分，土地领域为腐败重灾区。这并不奇怪，土地是地方政府手中拥有的最大宗资产。

　　反腐并不是唯一指向，甚至不是主要指向，只是拔出萝卜带出泥的次要收获。从推测看，摸底地方公共财政，改革地方财政与公务运转系统，才是主要目标。

　　建立地方公共财政、摆脱土地依赖症，必须清楚在扣除腐败因素后，精减机构减少冗员后，地方到底需要多少财政收入，才能维持正常运转。未来推出弥补地方财政收入不足的房产税与消费税，是否能够维持地方公共设施与公共服务所需？地方债审计也好，土地审计也好，都是为地方建立公共财政奠定基础数据库，一旦这些数据库基本建成，对吃财政饭的机构与人员等组织架构的整顿，将迅速提上议事日程。

　　不建立严格的公共财政体制，必然出现地方财政寅吃卯粮，现在地方主政官员为政绩大举卖地、大举借贷，让子孙偿还欠账。一方面地方政府负债率高，另一方面土地使用效率极其低下，恶性循环屡禁不绝。一些地方大量征地，却无实体附着于上，美轮美奂的广场、剧场令人侧目，单位面积GDP却惨不忍睹，最好的深圳、上海也只有香港的四五倍，甚至不如印度等国家的经济中心，更不要说其他鬼城、空城。

　　土地出让面积多、价格高，让民间资金购买高价房的方式进入政府投资领域——2000年中国城市建成面积是2.2万平方公里，在2011年的时候达到了4万平方公里；从2000年到2011年，综合地价的水平差不多涨了297%，商业地价的水平是涨到了309%，居住用地的价格是上涨了528%，在此期间工业地价水平才提高71%。2011年全国土地抵押面积是420万亩，抵押金额达到4.8万亿元——一切依赖于土地，招商引资靠土地，改变面貌靠土地，金融抵押还是靠土地，但征用土地上却未形成匹配的实体经济，未完成人口同步城镇化。

　　出让土地收入无法覆盖成本，低价出让的工业地转化成商业地，溢价被瓜分，出让土地成为赔本生意，地方财政必须另找出路。地方债审计、土地出让金审计，一端是负债，一端是资产，就是为了核实未来到底有多少优质资产，资产的收益率有多少，经营费用到底有多高，有多少进入了财政口袋，有多少进入了部门小金库甚至个人口袋，这是一次总体清账过程。算清账，才能为二次分税制改革定准基调。

　　可以预计，此次审计会有土地相关领域贪腐官员浮出水面，但满足于看热闹是短视的，重要的是建立机制，逐渐杜绝贪污滋生的土壤。

　　同样可以预计，围绕土地财政的利益分配将有所调整，土地出让金可能借鉴土地基金的方式进入公众视野，接受审计之外的大众监督。但目前阶段彻底根绝土地财政是不现实的。最现实的做法是，从发达地区逐渐推出房产税、消费税，以温水煮青蛙方式改变土地财政与税收权重。

　　再看香港，其面积远小于上海、北京，总面积仅1100平方公里，人口高达700万。香港75%的土地仍属郊野地区，全港已开发的土地面积10%左右，新界等地仍有大量土地没有开发，为未来留下大量空间，最重要的原因是财政收支平衡，房价越高差饷税越高，政府不需要追求短期政绩，因此没有一次性卖完所有土地的疯狂。

　　如果改革不能落实为制度变革，所有的改革努力被会被化解于无形，审计土地只是建设新制的开端，理性人性的体制才能改变狂热的市场。