关于完善城镇化发展体制机制提高城镇化发展质量的意见

xiushui · 发表于 2014-12-29 10:18:51

修发〔2014〕18号

中共修水县委修水县人民政府
关于完善城镇化发展体制机制提高城镇化发展质量的意见

为贯彻落实中央和省委关于城镇化工作的战略部署和总体要求，推进以人为核心的城镇化，推动城乡协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进，现就完善我县城镇化发展体制机制，提高城镇化发展质量提出如下意见。
一、指导思想、基本原则和总体要求
㈠指导思想。深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会、中央和省、市城镇化工作会议精神以及省委“发展升级、小康提速、绿色崛起、实干兴赣”的方针，认真执行《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《江西省新型城镇化规划(2014—2020年)》，坚持以人的城镇化为核心，遵循城镇化发展规律，转变城镇化发展方式，完善城镇化发展体制机制，着力提高城镇化发展质量，积极稳妥、健康有序地推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化，为争得三省九县龙头地位、与全国同步建成小康社会奠定坚实基础。
㈡基本原则。
以人为本、注重质量。把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。不断完善城镇基本功能，增强城镇综合承载能力，改善城乡人居环境，提高城乡居民生活质量。
产业支撑、产城融合。坚持以产兴城、依城促产、产城融合。坚持强攻工业，大力推进城镇化与工业化互动发展。做活旅游商贸等新型服务业，着力提高服务业比重。依托资源优势，加快产业集聚和转型升级繁荣城市经济，做活返乡创业，鼓励创业带动就业，拓展就业创业空间，为转移农村人口提供充分的就业岗位。
优化布局、城乡一体。统筹考虑县城、示范镇、一般集镇、中心村的合理布局，构建以县城为中心、全国重点镇为副中心、县级示范镇为节点、一般集镇为补充、中心村为网格的城乡一体空间体系，坚持镇村联动，促进城乡一体化发展。
资源节约、环境友好。着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，顺应自然规律，保护生态环境，节约集约利用土地、水、能源等资源，合理控制城镇开发规模，推进产业集聚、人口集中、土地集约，推动形成生态绿色的生产生活方式和城市建设运营模式，促进经济效益、社会效益和生态效益相统一。
突出特色、传承文化。尊重人文历史，保护自然风貌，充分挖掘和培育城镇自身特色，塑造独特的产业特色、文化特色、生态特色。强化文化传承，延续历史文脉，建设有历史记忆、地域特色、民俗风貌的美丽城镇和美丽乡村，促进自然与人文、现代与传统交融。
深化改革、市场主导。遵循城镇化发展规律，积极稳妥、因势利导、顺势而为，克服急于求成、比拼规模、盲目扩张的倾向。进一步健全体制机制，用改革举措破解城镇化发展难题。切实发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的积极作用，用足市场“无形之手”，用好政府“有形之手”。
㈢总体要求。到2020年，完成移民搬迁10万人，中心城区人口达到30万人，城镇化率每年提高2个百分点，达到全省平均水平。城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步推进，城镇产业体系日益完善，服务业比重明显提高，吸纳就业能力进一步增强，信息化融合度和农业现代化水平显著提高。城镇基本公共服务水平明显提高，社会保障体系逐步完善，进城务工人员同城同待遇政策有效落实。城镇体系更加完善，城镇空间结构更加优化，城镇建设管理水平明显提升。城镇土地利用效率明显提高，城镇建设用地结构更加优化，城镇建成区人口密度稳步提高。城镇节能减排工作逐步加强，生态环境质量不断改善，城乡人居环境更加优美。
二、构建以基本公共服务均等化为中心的城乡发展体制机制
㈣深化城镇户籍制度改革。全面放开城镇落户限制，引导农业转移人口合理有序流动。进一步完善以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制，引导在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，加速城镇人口和人才、资金等生产要素集聚。原农村居民在县城和其他建制镇有合法稳定住所（含租赁）的人员及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在当地申请登记常住户口，享受城镇居民同等待遇；也可自愿将户口留在原居住地，在城镇办理居住证，实行居住证管理，均等享受城镇居民劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购、文化服务等基本权益，其土地、山林承包经营权可保留，同时依法享有和承担农村集体经济组织成员应有的权利及义务。逐步建立城乡一体的户籍登记制，取消农业户口与非农户口性质区分，统一登记为居民户口。健全流动人口居住证制度，扩大居住证持有人享有的基本公共服务。
㈤建立进城务工人员住房保障制度。完善公共租赁住房制度，逐步解决进城务工人员住房困难。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本住房需求。围绕保障性住房管理的制度化、规范化和信息化，拓宽保障性住房覆盖面，着力解决城镇化中进城务工人员住房困难。加快推进各类棚户区改造，建设多种形式的保障性住房，建立满足不同类型的进城落户农村居民的住房保障体系。加大公共租赁住房“租售并举”力度，积极稳妥推进共有产权住房建设。打破户籍限制，将符合条件的进城务工人员逐步纳入公共租赁住房保障范围，支持进城务工人员家庭购买普通商品住房。在县城和各乡镇开展农村房屋与保障房置换试点。
㈥完善城镇基本公共服务制度。按照“属地化管理、市民化服务”的原则，将农业转移人口纳入居住地教育、就业、医疗等社会保障体系，使其与城镇居民享有均等的基本公共服务和同等的权益。探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化成本分担机制。采取政府购买服务、民办公助等方式，拓宽农民工随迁子女接受免费义务教育渠道。鼓励农业转移人口积极参保、连续参保，保障农业转移人口市民化后各项社会保险待遇。完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，增强我县基本公共服务保障能力。加强农业转移人口进入城镇后生活贫困家庭的社会救助工作。
㈦完善就业保障体制，实现可持续的市民化。建立城乡一体的就业失业登记管理制度，加强城镇基本公共就业服务，免费为农业转移人口提供职业指导、职业介绍、就业信息、政策法规咨询等公共就业服务，对符合条件的农民工参加职业技能培训给予补贴。积极发挥小额担保贷款扶持创业促进就业的作用，拓宽农民工享受小额贷款政策范围，进一步降低反担保门槛，大力支持农民工创业发展。从农业转移人口的实际出发，设计出与之相适应的就业保障制度，规范劳动关系，签订用人单位与劳动者的劳动合同，减少企业任意解雇职工的行为；大力发展第三产业，创造大量的就业岗位；建立和健全统一、规范的劳动力市场，促进就业的平等竞争；以再就业为核心，开展失业人群的就业教育与职业培训；建立政府主导下的企业、就业人群、社会互补互动的就业保障运作机制。建立就业保障的制度保障体系，强力保障就业服务。
三、构建以保障农民土地收益权为核心的土地管理体制机制
㈧建立城乡统一的建设用地市场。在严守耕地红线、符合规划、用途管制和国家批准的前提下，积极开展农村集体经营性建设用地流转试点，界定农村集体经营性建设用地入市的条件和范围，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价。建立集体经营性建设用地流转收益机制，保障农民公平分享土地增值收益。
㈨赋予农民更多财产权利。探索建立进城落户农民财产权益保障机制，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权。农村集体资产可抵押、担保，使农村集体经济组织和农民从事农业和非农产业可获得金融支持。改革完善农村宅基地制度，维护农民宅基地用益物权，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让，探索农民增加财产性收入渠道。有序开展农村房屋产权登记工作，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
㈩建立节约集约用地机制。逐年减少农村建设用地指标，适当增加城镇建设用地，特别是生活、生态用地指标，强化约束机制，优化总量控制，科学制定土地利用总体规划和各类专项规划，合理安排各类建设用地总量和布局，坚决抑制重复建设，严禁占用耕地。建立激励机制，盘活整合城乡闲散废弃土地、合理开发未利用土地。大力促进人口向城镇集中、向工业园区集中。支持新农村建设，引导农民住宅相对集中建设，建立农民宅基地退出机制。强化城市管理，制订地下管网管线专项规划，科学开发利用城市地下空间，地下空间开发要兼顾人防要求，提高城市防护能力，依法开展地下空间产权界定、使用权出让、综合管理等。加强节地考核，将土地节约集约利用情况纳入县政府年度考核范围。
四、构建以开发型合作关系为重点的投融资体制机制
(十一)积极拓宽融资渠道。鼓励全县政策性金融机构持续加大对城镇化建设的金融支持力度，提升服务水平。探索建立县城和各乡镇基础设施、住宅政策性金融机构。鼓励金融机构主动对接城镇化项目，在贷款规模、审批程序等方面适当给予政策倾斜。支持金融机构采取综合金融服务方案，运用信托计划、保险资金等多种方式参与城镇化项目。
(十二)完善基础设施投融资平台。以省、市级融资平台建设为模板，完善我县基础设施融资平台，以“统借统还”模式统筹棚户区改造、城市道路、地下管网、环境治理等重大项目建设融资。减少地方政府财政资金在基础设施总投资中占有比例，利用资产证券化等金融工具，盘活能产生稳定现金流量的资产，向市场筹集资金。不断完善公共财政体制，加大公共财政对城镇基础设施的投入。形成市场化可持续的融资机制，实现融资平台的规范化，降低财政风险和金融风险。
(十三)创新社会资本投融资机制。创新重点领域投融资机制，鼓励民间资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务设施建设投资和运营，多渠道为基础设施、保障房建设、棚户区改造和城中村改造融资。探索公益性基础设施和商业开发相结合的长效机制，实现公商协同、以商补公。逐步理顺市政公用产品和服务的价格机制，通过公开透明的方式鼓励和引导民间资本进入，实行和国有企业同样的价格政策和政府补贴政策。引入市场机制，加大政府购买社会服务力度，对民间资本进入微利或非营利市政公用事业领域的，建立相应的补贴机制，鼓励民间资本为社会提供服务。
五、构建以城乡一体化为体系的城镇融合发展体制机制
(十四)推进新型城镇化，打造区域中心城市。按照“一心、两河、六组团”的城市规划布局，进一步完善以良塘中心城区为核心，以修河、山口河为景观带，以老城区、南城区、黄田里、竹坪杭口、征村、工业园区为“六组团”的城市发展格局。充分发挥区域比较优势，实施错位发展，打造“城在山中、水在城中、房在树中、人在画中”生态宜居城市。加快转变城市发展方式，增强城市经济、基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，有效预防和治理“城市病”，建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。
(十五)推进重点集镇建设，构建“三位一体”城镇体系。坚持“因地制宜，突出特色，适度集中”的原则，分类建设中心镇（包括全国重点镇和县级示范镇）和一般镇，着力构建全国重点镇—县级示范镇—一般集镇“三位一体”梯度发展的新型城镇体系。重点支持渣津、太阳升两个全国重点镇建设，打造县域副中心；大力支持白岭、大桥、何市、古市等县级示范镇建设，抓好黄港、山口、马坳等中心集镇建设，出台相关政策，从土地指标、审批权限、财力等方面予以支持，逐步建成一批适度集中、辐射周边、各具特色的中心城镇。引导和鼓励一般集镇做特、做精、做美，不搞盲目扩张。
(十六)加强村镇规划建设管理，推进城乡一体化。按照“全域修水、凸现特色、三个集中”的总体要求和“城乡统筹、镇村联动，产业带动、设施连通，服务均等、均衡发展”的原则，合理安排县域城镇建设、农田保护、产业聚集、新村建设、生态涵养等空间布局，努力实现城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、社会管理等六个一体化，形成覆盖全域、由点及面、梯度推进的城乡规划体系。构建以县城为中心，全国重点镇为副中心，县级示范镇为节点、一般集镇为补充、中心村为网格的城乡一体化空间体系，实现全县农村人口“三分之一进县城、三分之一到集镇、三分之一在农村”的分布格局。切实加强村镇规划的实施管理，农民建房做到先进行村镇规划审批，再进行用地审批，严格执行“一户一宅”制度，大力推广新户型，严格依法控制农民建房占地面积和建筑面积，开展村镇住宅小区建设试点。建立健全村镇规划建设管理队伍，依法规范农村建筑工匠从业资格管理。
(十七)改善农村人居环境，建设和谐秀美乡村。按照“卫生洁化、环境绿化、街坊美化、管理优化”的要求推进镇村环境整治建设。加快推进以“六改四普及”为重点的村庄整治建设，加强农村路网、水网、电网、通信网络等基础设施建设，提高农村教育、卫生、文化等公共服务水平，引导城镇市政基础设施和公共服务设施向农村延伸。大力开展社会主义新农村、和谐秀美乡村和美丽宜居村庄建设。重点抓好农村生活垃圾和生活污水处理，推行农村生活垃圾“户收集、村集中、镇转运、县处理”的运行模式，因地制宜选择农村生活污水集中处理或村组、分户分散处理方式，大力开展农村面源污染治理。深入开展以“房屋乱建、垃圾乱倒、污水乱排、杆线乱拉、土地乱挖、坟墓乱葬”为重点“六乱”整治，整体提升农村面貌。避免用城市建设的理念整治村庄，慎砍树、不占田、少拆房。延续保护村庄的自然风貌、形态格局、生态环境、传统民居，切实做到让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。
(十八)做活旅游商贸，促进产城融合发展。依托红、绿、古、特旅游资源和生态优势，围绕“一带、一心、四板块”（即修河文化生态休闲带、旅游服务中心、城市休闲板块、黄龙山板块、五梅山板块、乡村旅游板块）推动旅游业特色化发展，重点抓好城市旅游，深度开发文化旅游，大力发展乡村旅游，做大做强旅游经济，打造全省十大旅游强县。加快发展现代商贸物流业，构建“综合商业、专业市场、特色街区、活力边贸、城乡联网”的商贸物流业网络，扶持发展电子商务等新型商贸业，全力打造湘鄂赣三省九县区域边贸中心。
六、构建以科学合理规范有序为保障的规划建设体制机制
(十九)创新城乡规划管理机制。充分发挥城乡规划对城镇化和城镇建设的引导和调控作用，加强政府对城乡空间的规划管理。坚持规划引领，强化规划管理。建立县域发展规划协调机制，制定县域城镇体系规划实施办法，牢固树立“全域规划”的理念，探索建立“多规合一”的空间规划协调机制，严格执行规划评估和修改制度，城镇总体规划批复时间不足5年的，原则上不得进行修编，以保证城市规划的连续性。成立规划监察大队、乡镇规划管理所，加强对城乡规划的编制、审批、实施管理工作。强化城乡规划公开公示，加大城乡规划违法违纪行为查处力度。建立城乡规划行政责任追究制度，将城乡规划实施情况纳入对乡镇政府主要领导考核和离任审计范围，对任期内违法编制、审批、修改和实施城乡规划的应追究责任。
(二十)提高城镇建设质量。建立土地利用空间管制制度，严格划定城镇开发边界，优化城镇建设用地结构，提高生活用地比例，坚决控制城镇无序扩张。有序推进老城区改造，防止盲目拆建。增强城镇综合承载能力，统筹推进城镇基础设施、公共服务设施项目的建设；重点提升交通、供水、污水、燃气、防洪排涝、污泥处置、垃级处理等市政公用设施建设，开展城市地下管廊建设试点，大力推行共用管沟、综合管廊等地下管线建设方式。完善基本公共服务体系，根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施。加强建筑质量管理制度建设，建立建筑设计、建筑施工、建设监理、质量验收全过程的终身责任追究制度。
(二十一)创新城镇治理方式。树立以人为本、服务为先的理念，完善治理结构，创新治理方式，提升治理水平。建立以县为统领、镇（乡）为主体、社区为基础的城镇管理体制，推行城镇网格化管理模式。以网格化管理、社会化服务为方向，健全社区管理机构，强化社区治理和服务功能，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。加强城镇管理法制建设，推进相对集中行政处罚权，加快城管执法体制改革，提高执法水平和服务水平。坚持“政企分开、政事分开、管干分离”的改革思路，转变“政府包揽、垄断经营”的传统管理方式，放开园林绿化养护、环境卫生保洁、市政设施维护、渣土清运等作业市场，鼓励通过招标选择专业公司或社会组织承担管养维护工作。完善城市管理的监管办法，形成统一监管、市场服务、有序竞争的城市管理运行机制。加快数字化城市管理建设，推动数字城管向城市应急系统、地下管线管理、工程施工现场监管等领域延伸，推进精细化、智能化管理。健全防灾减灾救灾体制，完善城市应急管理体系，加强防灾减灾能力建设，强化行政问责制和责任追究制。
七、构建以集约绿色低碳智能为导向的城镇建管体制机制
(二十二)打造绿色城乡环境。围绕“绿色城乡”导向定位，加大生态文明建设力度，完善城乡生态保护机制，严格划定城镇基本生态控制线，加强对基本农田、水源保护区、湿地等生态系统保护，加大对生态敏感地区的空间管制力度。逐步建立水、土地等资源环境承载能力监测预警机制。深入开展城镇环境综合整治，加强大气污染、水污染、土壤污染等防治。完善环境管理机制，依法健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，加强城乡环境保护监管。全力打造低碳建筑，大力发展低碳经济，扶持发展低碳、环保产业，推动各行业节能减排；发展绿色交通，倡导绿色出行，建设低碳化城市交通系统。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。巩固提升文明创建成果，突出生态、环保、低碳、绿色等主题，大力倡导绿色城乡理念，培养市民生态环保意识，营造全民共建共享生态文明的社会氛围，打造宜居宜业宜游的绿色城乡环境。
(二十三)遵循资源节约，促进城镇可持续发展。大力推进城镇节能减排，严格落实节能减排责任制。把资源节约和环境保护放在城镇化发展的重要战略地位，突出节地、节能、节水、节材。加大工业、建筑、交通、公共机构等领域节能力度。健全激励约束机制，大力发展循环经济，推进循环化改造示范试点园区建设，减少资源消耗，降低废物排放，提高资源利用率。实行最严格的水资源管理制度，鼓励中水回收利用，切实加强对自然生态资源保护区、历史文化保护区、基本农田的保护。优化能源利用结构，鼓励发展太阳能、风能等可再生能源，加强既有建筑节能改造，大力发展绿色建筑和建材。按照循序渐进，节约土地、集约发展、合理布局的原则，努力形成资源节约，环境友好，经济高效，社会和谐的城镇发展的新格局。
(二十四)推进智慧城市建设。统筹城市发展的智力、信息和物质资源，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术与城市经济社会发展深度融合，全力提高城市智能化水平。推动“数字修水”建设，强化信息网络、数据中心等信息基础设施建设。促进跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同，强化信息资源社会化开发利用，推广智慧化信息应用和新型信息服务，促进城市规划管理信息化、基础设施智能化、公共服务便捷化、产业发展现代化、社会治理精细化。
八、加强历史文化保护和传承
(二十五)大力弘扬和塑造城市文化。加强历史文化名镇名村、历史文化街区、传统街巷、历史建筑、优秀近现代建筑保护利用，加大对破坏历史文化遗存的问责力度，坚决制止“拆真建假、“拆旧建新”现象。积极开展城市设计，充分发挥我县生态优势，突出我县山水特色，彰显我县的红色文化、古色底蕴、绿色魅力，塑造具有时代特征和地域特色的城市风貌。优化城市建筑规划设计，梳理城市肌理，提高建设品质，提升建筑品位，建设精品城市，提升城市形象和品位。同时，落实管理机构和保护措施，加强对省级风景名胜区的保护。
(二十六)切实保护好农村历史文化遗存。本着“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针, 加强农村历史文化遗存资源保护，对宁州古城、山口镇、杭口双井村、何市火石村、黄坳朱砂村、义宁桃里陈家大屋、新湾绣花楼等历史文化名城名镇名村和传统村落开展以整治、提升为主要内容的保护工程。加快实施历史建筑修缮、街巷环境整治和基础设施改造工程，改善历史文化名镇名村的环境面貌。加大各级财政对历史文化保护的投入，有关部门要将整合的相关资金和项目，向名镇名村、传统村落倾斜。创新保护开发利用新模式，探索建立多途径筹措保护资金的机制，鼓励社会力量参与保护和利用，通过房屋产权置换、租赁或入股等方式，采取“公司十合作社十农户”的形式，完善利益联结机制，确立农民的主体地位，鼓励、吸纳、规范多种资本参与传统村落的保护与开发。
九、完善城镇化工作推进机制
(二十七)提高领导城镇化科学发展的能力。按照省委、省政府和县委、县政府要求，遵循客观规律，端正指导恩想，理清发展思路，牢牢把握新型城镇化发展的正确方向。要坚持实事求是，量力而行，尽力而为，因地制宜，科学推进，不能超越现实发展条件急于求成，不能盲目搞大干快上。加强领导干部新型城镇化知识教育培训，把提高城镇化发展质量作为价值取向，逐步提高户籍人口城镇化水平、大力提高土地利用效率和城镇基本公共服务水平，稳步健康地推进城镇化发展。
(二十八)加强组织领导。各级党委、政府要高度重视城镇化工作，以问题为导向，抓紧研究解决影响和制约城镇化发展，特别是城镇化质量提高的问题和困难。在全县选择1至2个重点镇开展新型城镇化试点工作，重点在农业转移人口市民化成本分担机制、城镇化投融资机制、改革完善农村宅基地制度等方面进行探索。县有关部门要按照职责分工，加快制定配套政策，推动人口、土地、资金、就业、住房、社会保障等领域的改革创新。各地建立健全工作机制，给合实际，积极探索，有序推进，确保政策有效实施。
(二十九)完善考核评价机制。建立以人为核心的新型城镇化发展质量评价指标体系，完善城镇化相关统计标准和统计制度，提高城镇化考核评价的科学性和指导性。按照县委、县政府科学发展综合考核评价的要求，对不同乡镇进行分类监测与评估，对城镇化发展质量问题突出的地区及时预警，进一步加大对城镇化工作的监督力度。

中共修水县委修水县人民政府
                              2014年12月25日

主送：各乡镇党委、人民政府，县委、县政府各部门，县直各单位。
中共修水县委办公室                   2014年12月27日印发

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