土地出让金病得不轻：怎么缴怎么用全听一把手

法治周末记者 赵晨熙

法治周末实习生 马克布扎·叶 尔江 顾玥

被称为“史上最难产”的土地出让金收支和耕地保护情况审计结果或有望于近期向社会公开。

近日，有审计署内部人士向媒体透露，审计署已要求各省在6月30日前将整改结果报审计署，对整改不力的将按照规定追究责任，相关违规违纪线索则依法移交纪检及司法部门。

据了解，此次国家审计署发布的整改意见非常严厉，涉及到违规批地征地、少征甚至不征收土地出让金，违规使用土地出让金、征地补偿政策未落实等方面，而土地违规抵押融资等问题也被特别关注。

地方政府的“小金库”

此次审计结果之所以被戏称为“难产”，是因为这一结果本该于2014年年底就向社会公布。

从2014年8月开始，国家审计署开始对2008年至2013年期间的土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行大规模全国性审计，调查涉及国土、财政、城建等部门和单位。其中地方政府约15万亿元的土地出让金，也是此次审计的重点之一。

此次审计被指是国家审计机关成立以来规模最大、人员最多、时间最长的一次审计，也被外界看作是针对全国各地土地管理领域工作的全面“体检”。

据报道，此项审计结果在2014年10月就已结束了现场审计，然而至今却仍迟迟未予公布，有参与审计的人士向媒体解释称，迟迟未公布，是因为审计结果复杂程度远超预期，不少情况需要核查。

而审计结果之所以如此复杂，则是因为在土地出让金的收支管理、使用等方面发现了诸多问题。

“土地出让金之所以会问题频发，是因为它是各地方政府预算外收入的主要来源，也是除地方债务之外，地方政府最敏感的地带，一直被视为地方政府的‘小金库’。”经济学者宋清辉在接受法治周末记者采访时坦言，当前不少城市的土地出让金收入已经占到了地方财政的60%以上，然而实际上这却是一笔“糊涂账”。

一位接近国土资源部、不愿具名的工作人员也向法治周末记者直言，由于当前很多地方土地从一级开发、收储、出让、抵押融资等环节的收支情况基本都处于“半封闭”状态，此外地方各个部门都还有“自留地”，这些土地和房产的处置、收支很多都是内部循环，这也使得土地出让金变成监督外资金，成为了一些政府部门的“小金库”。

该工作人员透露，此轮土地出让金审计的一个重要目的就是中央为了彻底摸清各地方的“家底”情况。

宋清辉也强调，此轮对土地出让金展开的大范围审计，是国家旨在把土地出让金从“暗箱”中拎出来，对各地情况摸清家底并公之于众，同时对非法侵占、挪用土地出让金涉嫌犯罪的，移送司法机关追究责任。

中国政法大学民商经济法学院教授薛克鹏则从法律角度向法治周末记者分析指出，过去我们有预算外资金和预算内资金，土地出让金作为当地政府预算外资金，并没有算在预算当中，这也导致实际执行中脱离了监督，在公共财政之外运行，给地方政府违规使用以及一些地方政府从事一些违法活动如个人贪污等提供了机会。

“在2014年十二届全国人大常委会第十次会议上审议通过的新预算法中规定，政府的所有收入都要纳入公共预算当中，这也是首次通过法律明确了政府的全部收入都要上缴国库。”薛克鹏认为，这将有利于从根源上解决地方政府的“小金库”，也有利于解决多年来土地出让金出现的种种违规使用问题。

非法减免成常态

据了解，此轮针对土地出让金的审计内容非常全面，涉及到违规批地征地、少征甚至不征收土地出让金，违规使用土地出让金、征地补偿政策未落实等各个方面。这其中非法减免土地出让金的问题也被予以了重点关注。

据此前媒体报道，在此轮审计中，内蒙古鄂尔多斯就被发现存在少征土地出让收入30.11亿元、返还土地收入金额17.52亿元等多个问题。

事实上，地方政府少征、减免土地出让金一直是个“老生常谈”的问题。

财政部2015年3月24日公布的2014年全国土地出让金收支情况就显示，去年全国土地出让金收入4.29万亿元，同比增长3.1%。报告同时指出，土地出让金征收管理不到位现象依旧存在，一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让金行为，或以土地开发、奖励款等名义返还，变相减免土地出让金。

法治周末记者通过梳理近年来审计署关于土地领域的审计报告以及国家土地督察公告后也发现，土地出让金征收减免、“欠账”的问题几乎次次“榜上有名”。

审计署2010年公布的土地出让审计报告就披露，在审计的13个市地州中，少征、欠征土地出让金总额达350多亿元，占审计对象同时期的土地出让收入总额比例超过10%。

国家土地督察机构2013年对全国48个城市展开例行督察，发现46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让金等问题，涉及829个项目，欠缴土地出让金492亿元。

比数据更为直观的则是一个个鲜活的实例。

2015年3月10日，湖北武汉市新洲区原区委书记王世益滥用职权、受贿案在黄石市中级人民法院公开审理。在王世益被指控的犯罪情节中，有不少都涉及违规减免土地出让金。

据检察机关指控，广东东莞一名商人准备在新洲区新建五星级酒店，以1.32亿元拍得250亩商业开发用地。这名商人送给王世益3万港元和一块名牌手表后，王世益同意政府以“返还企业发展金”名义返给企业土地出让金8000万元，案发前已实际返还5975万元。

2015年4月9日，被陕西省西安市中级人民法院判处有期徒刑16年的贵州省委原常委廖少华也涉嫌插手土地出让金减免。检察机关指控其在担任黔东南州委书记期间，拒不听取黔东南州政府相关部门的意见和建议，强令政府退还一家房产开商土地出让金，给国家造成经济损失310多万元。

受政府政绩影响

“对于土地出让金的减免，国家是有规定明令禁止的。”薛克鹏向记者介绍，财政部2009年出台的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》就要求，除国务院有明确规定以外，任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入，土地出让收入及时足额缴入地方国库，分期缴纳最迟也得在两年内全部清缴。

尽管有禁令，但依然无法阻止各地政府违规减免的“脚步”。在薛克鹏看来，这主要是地方政府招商引资的政绩冲动所致。

他解释称，各地方政府为了吸引外资，会对开发商实行一些优惠政策，在争相招商过程中，地方政府往往会以招商协议方式与相关意向企业在土地招标、挂牌之前商定出让价格，在约定中标价超过商定价的部分，再以土地开发、奖励款或其他名义全额或按照一定比例部分返还，使土地出让金在“左口袋收，右口袋出”中违规返还。

“这种行为具有极大的危害性。”薛克鹏指出，一方面这会造成国有公共土地使用收益的流失，同时一些企业通过关系获得廉价土地，对其他企业来说也破坏了公平竞争，更会滋生大量贪腐问题。

宋清辉认为，当前土地出让金征收环节中出现的乱象，关键在于对土地出让中违规现象的责任划分与追究的缺位。尽管国家明文规定禁止地方减免、返还、缓缴土地出让金，但以往审计或督察中查出此类问题，相关责任人大多仅被约谈和督促整改，受到处理的官员也多是因存在钱权交易等贪腐行为，违规成本相对较低，企业长期欠缴也有恃无恐。

“土地出让金问题事关相关干部和开发商双方的利益链，因此在强力打击干部受贿犯罪，加大追责的同时，也应对不法开发商进行严惩。”宋清辉说。

宋清辉同时强调，地方政府任性减免或少征土地出让金，也反映出土地出让金收支缺乏公开透明的监督管理机制，土地出让金怎么缴，怎么减免全凭一把手一句话，“一言堂”现象严重。

他建议相关部门应加强公开与监督，比如政府每年应将土地出让具体情况定期向人大报告，并向社会公开；同时建立和完善土地出让金会审制度，相关部门对每块地的出让竞价、出让金减免等进行严格审议，杜绝随意审批减免等现象，确保土地出让金及时足额征缴到位。

违规抵押融资手段多

除了非法减免土地出让金的问题外，违规利用土地抵押融资问题也被指是此次审计的“重灾区”之一。

法治周末记者注意到，早在2014年3月12日国土资源部发布的《国家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48个城市中有19个城市存在土地违规抵押融资贷款行为，共涉及1361个项目，土地面积14233公顷，抵押金额1183.79亿元。

“地方违规进行土地抵押融资的原因多种多样，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是财政资金吃紧，有些则是为满足自身业绩需要。”

薛克鹏透露，由于地方政府可支配资源比较有限，而对土地支配权相对较大，在土地抵押融资过程中，地方政府可以主导国有土地使用权证颁发、土地价值评估、土地出让划拨等程序，因此极易导致此类问题的出现。

宋清辉也指出，当前地方政府面临资金缺口时就只想通过土地抵押融资获取资金，“这种以地融资的经营模式也使得土地规押融资问题多发，成为重灾区”。

2012年12月财政部、发改委、人民银行、银监会四部门联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，其中明确提出，地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

但土地违规抵押融资的行为依然屡禁不止。

据上述国土部门工作人员透露，当前各地政府在土地违规抵押融资方面主要采取的“招数”有以下几种。

一是将土地违规划拨或直接登记到融资平台公司名下，用于抵押融资。这类划拨地不具有入市变现条件，通过虚假办理供地手续，以办理出让手续后返还土地出让金的手段进行，将机关办公、教育等原划拨土地划转给本地国有资产经营公司用于融资贷款；

二是向融资平台公司注入不合规土地资产，用于抵押融资。主要是以登记代替审批，直接将行政办公、事业单位用地、非盈利性道路等公共用地，以经营性用地名义登记到融资平台公司名下。但这类土地的实际用途和规划条件并没有发生实质性改变，依然属于公共用地，所以一旦需要用于偿债，根本无法入市变现。

三是为土地出让价款未交全的土地进行分割登记，用于抵押融资。更有个别地方，通过制作虚假国有土地使用权证用于抵押融资。

宋清辉认为，由于抵押融资具有一定的隐蔽性，一般难以通过公众监督发现，因此这种侥幸心理再加上政府的政绩冲动是导致此类事件屡禁不止的主要原因。

“违规利用土地抵押融资危害很大，必须予以遏制。”薛克鹏指出，一方面它人为制造了较多的地方债务和金融风险，易造成国有土地资产流失，使得城市土地产权关系混乱，引发土地权益纠纷；此外，以土地作抵押，也可能会成为地方政府进一步征收农民土地的理由，这也会造成各地违法征收土地现象的加剧。

“对于违规抵押融资应加大监管。”宋清辉建议，国土监察机构应和银行形成多方合力，共同提高警惕，打击违规抵押融资，并加大对违规地方政府的处罚力度，“对于一些涉嫌协助违规融资或审核把关不严的银行及融资机构，也应追究责任。”

此外他强调，各地政府也应逐步摆脱“土地激素”的刺激，适应经济增长新常态，要逐步改变当前通过国有土地抵押融资贷款，推动城市建设的经济增长模式。“这是有风险且不可持续的。”宋清辉说。