25年来第一次 全国人大检验“民告官”成效

　　2015年11月2日，十二届全国人大常委会第十七次会议，最高人民法院院长周强将对行政审判工作做专项汇报。自1990年10月1日行政诉讼法施行至今，这还是第一次。　　此前的25年里，中国的行政诉讼从无到有，开启了从司法角度规制行政权力的进程。2015年5月1日，新行政诉讼法施行、立案登记制全面实施，又让中国步入了“民告官”2.0时代。
　　选择这个时间点汇报，不无深意。
　　1有的省份行政案件涨了7倍2014年10月23日，十八届四中全会决定提出，变立案审查为立案登记；9天后通过修改的行政诉讼法，成为第一部，也是目前唯一一部明确写入立案登记制的诉讼法。
　　“实际上，立案登记制主要就是为了解决行政诉讼的立案难，因为民事诉讼，特别是刑事诉讼中的立案问题并不突出。”清华大学法学院教授何海波认为，检验立案登记制和新行诉法的实施效果，行政案件立案数量的变化是一个重要指标。
　　仅从数量上考察，新法的作用可谓立竿见影。
　　在新行诉法和立案登记制同步施行的第一个月，全国法院行政案件的立案数量同比增幅221%，远高于民事、刑事、行政三类案件的总体增幅29%。其中，天津法院的行政案件立案数量同比增长752.40%，山西法院同比增长480.85%，上海法院同比增长475.86%。
　　不过，巨幅增长的案件数量，不全是新行诉法带来的结果。今年5月，四川雅安一起由征地公告引发的行政诉讼中，4名原告发起的共同诉讼被法院强行拆成4个单独诉讼，分别立案。这样的拆分在全国其他地方，也并不罕见。
　　“所以你要挤出案件数量方面的水分。”北京圣运律师事务所律师邓海凤为南方周末记者分析，5月以来的新增行政案件中，有些是原告受到法律鼓励新提起的诉讼；有些是法院为了凑数，生拉硬拽的结果；还有许多是多年以来的积压案件。邓海凤手中就有一起案件，在立案阶段卡了2年，今年5月终于立案成功。“还有的地方，法院主动打电话联系当事人，说原来不给立案，现在可以了，赶紧来吧。”
　　北京才良律师事务所律师王才亮对此表示赞同，“其实，往往哪个地方、哪个领域积压的案件越多，立案数量增长得就越多。”
　　不久前，最高人民法院副院长江必新接受媒体采访时透露，2015年5月至8月，涉及国土资源的纠纷共有11622件，比2014年同期上升83.3%；城市建设案件新收案14605件，比去年同期上升98.8%。而在许多学者和律师眼中，涉及国土资源、城市建设的行政诉讼正是多年来立案方面的老大难。
　　半年来，尽管行政案件数量飞快增长，但行政审判庭的人员配备却少有变化。江苏南通某基层法院的行政庭有3名法官，过去，一个庭一年的案子只有个位数，今年预计诉讼数量将会超过400件，加上非诉类案件总数可能突破600件。
　　虽然在一些地方法院，行政庭案件瞬间爆仓，但从全国总体情况来看，法官似乎还忙得过来。最高法院数据显示，目前，全国各级人民法院共有行政审判庭3130个，从事行政审判的法官8912人。
　　“今年的行政案件应该会超过20万件，但平均下来，每个法官每个月只办不到两个案子，以后再增加也不会超过每月四五个。”北京大学法学院退休教授姜明安告诉南方周末记者，很多民事法官一年要办三百多个案件，平均下来一天一个，“所以比较来看，行政庭的法官并不算少。”
　　2各地受案范围差异很大此次行政诉讼法修改的另一大变化，是受案范围的扩大。
　　新法第十二条明确列举了12类可诉的行政行为，包括涉及土地、矿藏、水流等自然资源所有权或者使用权的，涉及农村土地承包经营权、农村土地经营权的，涉及抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为等等。
　　姜明安把第十二条分为三个层次：第一层是前11项的列举范围；第二层是第12项，也就是侵犯人身权、财产权的行为；第三层则是“可以提起诉讼的其他行政案件”这一兜底条款。
　　“新法实施过程中，各地在受案范围上差异很大。”姜明安说，有些法院只执行到第一层，有些能到第二层，但基本没有哪个法院按照范围最大的第三层受案。尤其是因为一些敏感事件提起的行政诉讼，法院一般不会受理。“他会告诉你，这个属于政治决定，不在行诉法列举的范围之内。”
　　将行政协议纳入受案范围，也引发出了新的问题。新法第十二条规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，公民提起的诉讼，法院应当受理。
　　“现在法条里只列举了两种协议，但其他一些争议案件，比如国有土地使用权出让、转让协议到底算不算，仍然没有明确。”中国政法大学副校长马怀德向南方周末记者表示，此类合同引发的争议很多，过去属于民事案件范畴，“如果它属于行政协议，今后可能都要转成行政案件。”
　　对于马怀德的疑问，各地法院和行政机关的态度差别很大，整体处于一种摸索状态，就连最高法院内部的认识也不统一。“所以，现在的司法解释亟须更加细致、明确，对这些新出现的问题逐一明确。”马怀德说。
　　此外，新行诉法将规章以下级别的规范性文件列入一并审查的范围。“也就是说，对行政行为不服的，可以对行政行为所依据的红头文件提出一并审查的要求。”马怀德解释。比如，北京的司机违反单双号出行规定，在停驶期间出行被罚，不仅可以对行政处罚决定提起行政诉讼，同时还可以要求法院一并审查处罚依据，即《北京市人民政府关于继续实施交通管理措施的通告》。
　　“但是有些红头文件，没有发生行政行为就让老百姓的权益受到了损害，这样的事情没办法起诉，只能打掉牙齿往肚里吞。”姜明安说。
　　3行政机关压力倍增新行诉法中有几个条款备受公众瞩目，第三条第3款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”便是其中之一。
　　实际上，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》便鼓励行政机关负责人出庭应诉，但法律上一直缺乏相应规定。这一次，规范性文件中的倡导终于升格，“告官不见官”的独特现象或可破解。
　　2015年1月30日，北京市平谷区王辛庄镇大辛寨村民委员会以侵害土地使用权为由，起诉区政府，要求撤销已颁发的国有土地使用证。当天上午，平谷区区长姜帆身穿深色夹克出现在被告席上。
　　“其实领导干部出庭，很多问题很好解决。有些原告看到市长来了、区长来了，当时，气就能消掉一半。”姜明安向南方周末记者表示，如果领导在法庭上能讲事实和法律，很多当事人和律师也能听得进去。
　　“不过，新法中机关负责人应诉还有后半句，‘不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭’。这一条的底线，是必须有行政机关自己的人在法庭应诉，不能只请律师出庭。”何海波说。
　　为了达到这个要求，有些行政机关派出巡视员、调研员等非实职领导专门负责出庭；有些行政机关派出的应诉人员对案情不闻不问，在法庭上一言不发，只是一个充数的“稻草人”；王才亮在某地方法院开庭时，甚至见过被告行政机关的工作人员当场睡着。
　　如果说，负责人应诉尚有执行弹性；那么，复议机关坐上被告席，则没有任何伸缩空间。
　　今年5月以来，国家发改委、住建部、食药监总局等部门被告得遍地开花，在全国巡回应诉。因为在新行诉法中，无论复议机关是否维持原行政行为，都将成为行政诉讼的被告。“所以，只要是经过部委复议的案件，它都要负责应诉。”马怀德说，法条中的这一点变化，已经开始在现实中发酵。
　　在很多地方，国家部委陪同省级职能部门，省级部门陪着市级的对口机关，市级机关又陪着县里的相关单位，层层对应，共同出庭。
　　巨大的应诉压力面前，那些容易成为被告的中央机关纷纷想出应对之策。有的聘请律师、学者，成立了法律顾问团；有的从省级机关借调人才，处理诉讼事宜；还有的专门设立了事业编的法律事务中心，集中应诉。
　　但是，有些地方的法院并不认可事业编人员的应诉资格，认为这违背了行政机关“自己人”出庭的底线。面对这样的法院，法律事务中心便以准备答辩状、收集证据材料等庭外工作为主，辅助行政机关开庭应诉。
　　“老行诉法规定，复议机关维持原行政行为的，做出原行政行为的行政机关为被告。但这给了复议机关一种机会主义的选择，很多复议机关抱着多一事不如少一事的态度，能维持就维持。”何海波曾对1999年至2014年的行政复议结果做过统计，维持、驳回复议申请的，从1999年的50%多逐步增加到2014年的接近70%；相形之下，撤销、变更、履行、确认违法的复议比例几乎一路走低，从接近30%下降到10%。
　　“所以修法时，我们价值追求是比较单向的，只想逼着让复议机关认真解决问题、发挥复议职能。”马怀德说，至于今天的局面，当初并没料到。
　　4胜诉率基本没变？在起诉与胜诉之间，告官的公民要跨越太多门槛。
　　多位律师、学者向南方周末记者表示，今年5月以来，法院对行政诉讼裁定不予受理、裁定驳回起诉的数量明显增多。此外，撤诉、调解等庭外解决方式，很有可能成为一起行政诉讼的最终结局。
　　过去，除赔偿诉讼外，其他类型的行政诉讼不适用调解，动员原告撤诉就成了法院的一种工作方法。据何海波介绍，自行政诉讼法实施至今，行政诉讼的撤诉率波动较大，但从未低于30%，最高时可达57%。
　　“我们把撤诉、调解合称为协调解决，对于那些原告有一定道理、法院又很难判决的案子，就容易采用协调解决的处理方式。”何海波告诉南方周末记者，在王胜俊法院时期，行政诉讼协调解决的比例一度达到49%；2013年后，降到了30%左右；以后，随着行政诉讼法扩大可调解的范围，此类案件可能还会增加。
　　至于那些留在法院解决的行政诉讼，原告胜诉的能否同步增多？对此，律师王才亮的个人感受是，原告胜诉数量确实有所增加，“但那是因为案件基数大了，胜诉率基本没变”。
　　最近几年，行政诉讼的胜诉率处境越发尴尬。2014年11月，最高法院行政庭副庭长王振宇曾对媒体表示，10年前，行政诉讼原告胜诉率占到30%左右，“近年来基本是10%以下，6%、7%的样子。有些省份甚至只有2%。”
　　即使案件胜诉，原告的诉求也未必能够实现，纠纷也未必可以解决。“打官司，一审赢了可能还有二审，还有再审，而行政诉讼还会碰到一个特殊问题。”何海波说，法院判决撤销某个行政行为后，行政机关可能还会做出新的行政行为；当事人如果不服新的行政行为，还可以到法院起诉。“有时候，一件事像翻烧饼一样，能在法院和行政机关之间来回四五次。”
　　河南焦作就发生过这样的案件，原告自称对一处房屋拥有产权，但被告房管局却把产权证发给了第三人。法院虽然一次又一次判决撤销了房管局的发证行为，但原告和第三人依然不肯放弃，不停地提起行政诉讼、民事诉讼。十年之后，最初的原告手握28份裁判文书，还在上诉。
　　中国行政诉讼大事记整理 | 苏永通◇【行政审判有法可依】1982年，《民事诉讼法（试行）》规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”许多单行法律、法规也开始赋予公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。
　　◇【建立专门的审判庭】1986年，湖北省武汉市中级人民法院建立全国第一个行政审判庭，全国各级法院开始建立行政审判庭，1988年，最高人民法院设立行政审判庭。
　　◇【中国民告官第一人】1988年，农民包郑照因不满强拆，状告温州市苍南县政府，以败诉告终。
　　◇【行政诉讼制度确立】1989年，行政诉讼法通过，并于1990年10月1日起施行。
　　◇【规范行政权的法律】1994年，国家赔偿法通过；1996年行政处罚法通过；1999年，行政复议法通过；2003年，行政许可法通过。
　　◇【行政诉讼法大修订】2014年，行政诉讼法大幅修订并通过，立案登记制确立，两者均于2015年5月1日起施行。
　　◇【跨行政区管辖试点】2013年，最高人民法院下发通知，在全国部分中级法院辖区内探索行政案件跨行政区划集中管辖。2014年起，一些铁路运输法院陆续改造为跨行政区划法院，重点之一是管辖行政案件。