明朝政治制度——明代省与府县之间道的设置

随着巡抚、总兵、镇守中官的常设化制度化，原来布政司、按察司、都指挥司这三个机构的地位也随之下降，作为布政司首脑的承宣布政使逐渐成为闲职。布政使具有实际意义的事务是分道去处理府县的日常事务，或者专管行省内的某一专门事务。这个道有两种，一种如督粮运道、督册道，督粮道是专门负责行省税粮的征集和运输，或者是督运漕粮；另一种分区负责部分府县的守土安民，那就叫做分守道，其职责是负责该地区的粮储、屯田、清军、驿传、水利和其它民事问题。提刑按察使与其属员副使、佥事的具体职责与布政使及其属员一样，也是分巡各道，如主管学校和科举考试的叫提学道，还有清军道、邮传道，都是专管某一项专门业务的。分区的则叫分巡道，具体管辖某一区域的刑事诉讼。布政司的各分守道与按察司的各分巡道，都是行省的派出机构，如果巡守的官员长驻一地，不断加强它的军事和行政功能，客观上就在行省与府县之间形成新的一级行政机构。这个道并非只是某司独领，而是由三司的佐贰之官员共同组成，它分别包括布政司的右参政、右参议，按察司的副使、佥事，都指挥使的同知、佥事。在体制上，仍然是三司派出的单位。

明代设置分巡道从洪武十年（公元1377年）二月就开始了，到洪武二十五年（公元1392年）九月，命令铸各按察分司印，把各行省划分为四十八道，至洪武二十九年（公元1396年）则减为四十一道。以南直隶为例，它分为六个道。淮西道，治凤阳、庐州二府，徐、滁、和三州及中都留守司；淮东道，治淮安、扬州二府及六合县，两淮都转运使司；苏松道，治苏州、松江二府，那时上海县便属松江府管辖；建安徽宁道，治池州、安庆、徽州三府；常德道，治镇江、常州二府；京畿道，治太平、宁国二府，广德州及句容、溧水、溧阳三县。可见当时的南直隶地跨江苏、安徽二省。再说如浙江行省，便只有两个道。浙东道，治绍兴、宁波、温州、台州、虔州、金华、衢州七府；浙西道，治嘉兴、湖州、杭州、严州四府。这时的分道还是比较粗放，只是为了分道巡察的方便，随着行政和军事职能的加强，道的划分更加细密，道的数量也略有增长，到了万历十五年（公元1587年）便增至五十八个道。京官的分省巡视，取代了行省的三司的职权，它也推动了行省三司的分区巡视，使事务性的巡视演化到分区性的分守和分巡，布政使司的正副官员逐渐成了道一级的行政官员。如浙江的分守道由两个分化为四个，有了固定的驻所.这四道是杭嘉湖道，辖杭州、嘉兴、湖州三府；宁绍台道，辖宁波、绍兴、台州三府；金衢严道，辖金华、衢州、严州三府；温处道，辖温州、处州二府。

分道巡察、分道巡守固定化以后，还有一个军事督察方面的问题。由于地方治安的问题，某些道一级的机构在地区治安不宁的情况下，不得不设立兵备副使，它的使命是“整饬兵备”，这个机构的设置始于明孝宗弘治十二年（公元1499年），因马文升的建议而设置。沈德符的《万历野获编》卷二十二《整饬兵备之始》讲到：“兵备官之设，始于弘治十二年，其时马端肃（文升）为本兵，建议创立此官，而刘文靖（健）在内阁，则力阴以为不可。马执奏愈坚，本年八月始设江西九江兵备官一员。盖以九江既管江防，又总辖鄱阳湖防，故特以专敕令按察司官领之。继则湖广之九永、广西之府江、广东之琼州、四川之威茂，皆添设兵备，盖皆边方，多属夷地也。其时事寄本不轻，此后以渐添设。在正德间，流寇刘六等起，中原皆设立矣。至嘉靖末年，东南倭事日棘，于是江、浙、闽、广之间，凡为分巡者无不带整饬兵备之衔。”从这一段记载可见设置“整饬兵备”副使佥事之类都是出于当地时局不稳而进行军事镇压的需要。明代道一级机构也有一个演化的过程，在成化以前主要是按察司的分巡道和布政司的分守道，它们同时担负着地方治安、边境防御及征田赋税粮的任务。随着社会矛盾的尖锐化，其军事职能逐渐加强。到了成化嘉靖年间，由于内地的骚乱动荡不定，北部蒙古人的内侵，沿海倭寇的入侵，于是兵备道逐步多起来了，其主要职能最初是整饬兵备，统率地区军事力量，镇压内乱，抵御外侮。到了万历后期及天启、崇祯年间，社会动荡不宁，兵备道也就遍布全国各地，成为巡抚之下道一级的地方军政机关。它既管理所属府县，也统领这一地区的军事活动。兵备道通过兼分巡、分守道，演化出了行政和监察功能。万历十五年（公元1587年）重修的《明会典》记载兵备道有九十二处，分巡道兼兵备十一处，分守道兼兵备七处。因而边区的军政机关系统是总督——巡抚——兵备道——府县，内地则是巡抚——兵备道——府县。卫所如江南这个地区属应天巡抚管辖，它的全称是总理粮储提督军务兼巡抚应天等府地方，它统辖两个兵备道。一个是徽宁池太安庆广德兵备道，驻地在池州，管辖徽州、宁国、池州、太平、安庆五府，广德州、句容等六县，及新安、建阳、宣州、安庆各卫所，提防江贼矿徒。另一个是苏松常德兵备道，治所在太仓州，整饬苏州、松江、常州、镇江四府兵备道，而苏松常镇兵备道不同于其它兵备道，不理民事，因为这个地区是国家财赋的重地，漕粮征集和转输的核心地区，社会秩序又相对稳定，所以不让军事机构来干预地方的行政事务。清代在这个地区的行政机构基本沿袭明代。上海在明代属于松江府，下辖上海、华亭二县。到嘉靖时，增设青浦县。清顺治年间，在苏州、松江二府设苏松兵备道，道台驻于太仓。康熙二年（公元1663年），常州府并入，改设分守苏松常道，道署移驻苏州。那时的上海县是松江府的下属县级机关。雍正三年（公元1725年），海禁解除以后，上海成了重要的通商口岸，委派分巡苏松道兼理江海关，上海开始直接与苏松兵备道发生联系。雍正八年（公元1730年），由于海禁大开，为维持沿海口岸的安全，分巡苏松道加兵备衔，移驻上海，成为上海道。至乾隆元年（公元1736年），太仓划归上海道，道的名称又改为苏松太兵备道。鸦片战争以前，上海道台的职责是监督苏州、松江两府及太仓州，而上海县仍属于松江府，上海县的公事需松江府再逐级上报于道台，道台则监管二府一州的民事、治安及海关事务，监收海关税收。鸦片战争以后，上海道出现租界，有了外交事务，于是由两江督抚同上海道台具体办理地区的外交事务，实际上是由上海道具体负责，照会各国驻沪领事。

明清二代，在松江任知府的，在苏松常道及上海道任道台的，在上海县任知县的，没有一个是上海的本地人，本地人做本地官是民国以后才出现的，特别是1949年以后的事。为什么这样呢？明清二代在地方官人事任免的问题上有一个回避制度，朝廷派遣地方官的时候，朱元璋有一个非常奇怪的规定。《明通鉴》在洪武十三年（公元1380年）有这样一条记载：“始定南北更调用人法。凡北平、山西、陕西、河南、四川人，于浙江、江西、湖广、直隶用之。浙江、江西、湖广、直隶人，于北平、山东、山西、陕西、河南、四川、广东、广西、福建用之；广东、广西、福建人，亦于山东、山西、陕西、河南、四川用之。考核不称职及以事降谪后，不分南北，悉于广东、广西、福建、汀漳、江西、龙南、安远、湖广、郴州之地选用。”其实南北吏调的用人之法在唐宋已然出现，宋徽宗政和元年（公元1116年）曾下令知县注选，虽甚远，无过三十驿，三十驿者九百里也。明代则动辄相隔数千里，问题就更突出一些。南北吏调用人的办法是为了防止本地人在本地任官容易形成地方势力抱团而与中央相对抗，这也是保障中央集权对地方控制的一项重要措施。明代在任官回避的问题上除了籍贯上的限制外，还有许多其它方面的限制。有亲属回避的问题，自己的亲属若儿女不能在自己职权范围内任职。有职务回避，因江浙税重，故江浙人不能担任户部的官员。有司法上的回避制度，如果诉讼涉及主审官员之亲属，官员必须回避。其中许多人事上的回避制度还是应该执行的，唯其如此，才能保障执法的公正。现在这方面的问题便太多了，关键是上层领导集团，不能为自己亲属谋私利，此风一开，腐败的风气便很难刹住了。洪武十三年的规定，只是任职区域上回避本籍，防止官员之间因地缘关系而结成帮派。也有一些官职不受本贯回避的影响，如学官便是。其它如驿递、闸坝这类管理人员，还有吏胥这类事务性人员，便很难受地域上的限制。任何制度上的设计，总还是有利有弊，就以南北吏调用人这一点讲，若顾炎武在《日知录》的《选补》条讲到：“自南北互选之后，赴任之人，动数千里，必须举债，方得到官，而土风不谙，语言难晓，政权所寄，都在滑胥。”从制度上讲，回避制度有它的必要性。但是治理的根本还不在于制度上的种种规定，因为制度再严密也不可能没有漏洞，而且情况千变万化，制度是死的，人是活的，所以根本上还在于人的道德伦理修养，在于良好的社会风尚。如果这方面冲破了做人最基本的底线，那么社会的腐烂是任何司法制度都无法阻拦的，因为法不责众。海瑞发出那些狠话，有他的道理，到了万历后期，明代的社会风气之坏及官场腐败之普遍已到了极致，顾炎武的《日知录·人材》讲到“自万历以上，法令繁而辅之以教化，故其治犹为小康。万历以后，法令存而教化亡，于是机变日增，而材能日减。其君子工于绝缨而不能获敌之首，其小人善于盗马而不肯救君之患。诚有如《墨子》所云：‘使治官府则盗窃，守城则倍畔，使断狱则不中，分财则不均。’《吕氏春秋》所云：‘处官则荒乱，临财则贪得，列近则持谏，将众则罢怯。’又如刘 蕡 所云：‘谋不足以剪除奸凶，而诈足以抑扬威福。勇不足以镇卫社稷，而暴足以侵害闾里’者。呜呼，吾有以见徒法之无用矣。”尽管海瑞那样竭力呼唤，他也还是非常孤立的。明王朝的最后崩溃有其自身无法克服的原因，开门迎接闯王进城、投诚满清的都是崇祯贴身的宦官和朝廷大臣。故只单方面强调制度建设，强调以法治国是不够的，不关心、不鞭挞那些错误的思想，不痛斥那种腐蚀人们灵魂的社会风气，不挞伐那些丢失灵魂的丑恶社会现象，不使之变成人人喊打的过街老鼠，仅仅依靠正面教育是起不到什么实际效果的。明朝亡国的教训是值得人们深思的。