带着“獠牙”的城管难获同情

导语最近关于城管的议论又多了起来，这是因为几起城管与小贩的冲突事件被报道，引起极大关注。其中一起冲突产生了比较严重的后果，一位城管被小贩砍了7刀。城管在肉体受伤的同时精神也受伤：“围观者无人相助”、“最痛的不是被砍了7刀，而是不被社会理解”。

在倡导依法治国的今天，我们尝试从法治的角度，来探索城管为何会有如此遭遇。



                                                                                                        

01 城管有两项非法特权，犹如长了两颗“獠牙”
非法特权一：对小贩的财物处置权公权部门处置个人财物，无非有四种情况：一是刑罚中的没收财产，这种没收由人民法院执行，不关城管什么事。
二是行政处罚中的没收违法所得或非法财物。小贩贩卖的商品和经营使用的工具非偷非抢，不是违法所得；而非法财物是指违禁品（如淫秽光盘）或从事违法活动的工具，小贩的商品如果不是违禁品就不属于非法财物，不在被没收的范围，小贩的工具（如三轮车）可以算作从事违法活动的工具，似乎可以被城管没收，但实则不然。因为根据《行政处罚法》，做出行政处罚必须有法律法规作为依据，而城管没收小贩财物是无法可依的——小贩的违法活动一般指占道经营和无照经营，对于前者，《城市道路管理条例》规定的处罚是罚款而非没收财物；对于后者，《无照经营查处取缔办法》规定对于危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营才能没收财物，且执法主体须是工商行政管理部门。退一步说，就算城管可以没收小贩财物，也不能像现实中那样当场就把东西搬走，因为《行政处罚法》规定没收财物的处罚决定不能当场做出。再退一步说，即便城管可以依法没收小贩财物，这些财物也该公开拍卖，所得上缴国库，而不是由城管随意处理。2009年曾有一条“正面新闻”登在《人民日报》，说长沙市芙蓉区城管对执法罚没物的处理去向进行公示，全国首创，且将罚没的果蔬送给福利机构和特困户——然而事实上，城管既没有罚没果蔬的权力，也没有自己决定怎么处理果蔬的权力。
三是行政机关在调查违法事实时，为了防止证据可能灭失或者以后难以取得，可以对包括财物在内的证据进行登记保存。然而要证实小贩占道经营和无照经营，只需拍照摄影即可作为证据，根本不必登记保存财物。
四是行政强制措施中的扣押财物。这种扣押财物是为了制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等，对财物实行的暂时性控制行为。因为是暂时性的，所以扣押要有期限。扣押还要遵循一系列程序，如告知当事人理由、出具扣押决定书等，像现实中城管不由分说把小贩的东西搬走拉走也是违法的。此外，根据《行政强制法》，“扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施”，而《无照经营查处取缔办法》规定对于无照经营的扣押，实施机关是工商行政管理部门，所以城管无权以查处无照经营为由行使扣押。
由上可知，城管对小贩的财物唯一能做的基本就是在查处占道经营时依照法定程序扣押。而现实中城管违法没收扣押、不按法定程序扣押的行为比比皆是，更有甚者，城管还经常掀摊砸车，随意损坏财物。而城管的这些违法行为却鲜有听闻被查处，以至于长沙市芙蓉区城管那种明摆着违反《行政处罚法》的行为还能被当成正面典型宣传，可见对小贩的财物随意处置成了城管的一项非法特权。


非法特权二：对小贩的人身侵害权
按照我国法律，任何人、包括执法人员打人都是违法的。按照我国的行政法律，在实行行政处罚和行政强制措施时，可以把限制人身自由作为手段，但是限制人身自由的执法主体只能是公安机关，执法人员只能是警察。所以前段时间轰动的城管当着孩子面“打”女小贩事件中，不管城管是真打了人，还是如城管自己辩解的“只是采取了隔离控制措施”，都是违法的。然而奇怪的是，警察来了后只把女小贩拷了起来，却没有处理违法的另一方——城管，这让人怀疑城管侵犯小贩的人身权到底受到多大约束。2011年有一则新闻说某地“拟规定城管辱骂殴打违法者须追责”，这意思是说某地此前城管辱骂殴打违法者是不须负责的？
人们还普遍认为城管与小贩的人身冲突事件中，前者受处罚轻而后者受处罚重，经常被举的例子是辽阳城管打死人案被告被判3至11年有期徒刑，湖北天门城管打死人案被告被判3至6年有期徒刑，而小贩崔英杰刺死城管被判死缓，小贩夏俊峰刺死城管被判死刑。
在城管招聘中，一些“刘邦式”的敢于“扒房牵牛”的地痞无赖甚至黑帮混进了队伍，如某地被刺死的城管竟然是黑社会骨干，某地一城管直言“我就是政府养的二流子”。这些人充当“狠角色”，更容易“对付”小贩，但也造成了小贩人身权被严重侵害。



02 几乎所有的城管被侵害事件都源于两项非法特权的使用
近年几起典型的城管遇害案件，无一不与两项非法特权有关夏俊峰刺死两位城管的案件，起因是“城管对肖俊峰摆摊用的液化气罐进行登记保存，夏俊峰阻拦，双方有拽、夺液化气罐的肢体接触”。如前所述，对液化气罐登记保存是完全不必要的执法行为，且在小贩抗法时该由警察来处理，而不是城管去发生肢体接触。崔英杰杀死城管的案件，起因是“十几个执法人员围绕在崔英杰周围，崔英杰手里紧握小刀本能地舞动，口气却软弱：把车给我留下，其他你们拿走。争执的最后场面是崔英杰单膝跪地，左手仍死抓住三轮车不放”，崔英杰后来自述“我哀求他们，什么东西都可以拿走，就是请把我的三轮车留下，因为那是我头天刚刚借钱买的。当时非常心痛，看到三轮车被装上卡车的那一刻”。如前所述，如果城管是要没收三轮车，则违法；如果是要扣押，那么按照起诉书的说法，扣押的理由是崔英杰无照经营，可对付无照经营的执法主体应该是工商而不是城管，而且此扣押是否按照法定程序执行？如果遵照法定程序，为何崔英杰会以为自己要失去三轮车？在本次的小贩砍城管7刀案件中，城管表示和小贩未发生任何肢体冲突，但记者查询事发地的监控录像，却发现当时双方有肢体冲突。
从这些典型案件以及众多类似案件中可以看出，小贩刺杀城管是因为他们舍不得失去财物导致情绪失控或者在人身冲突中情绪过激，而城管如果依法办事，则根本不至于引发如此多的财物争执或者人身冲突。


崔英杰表示自己行凶是因为不能接受三轮车被拿走

03 城管有非法特权，人们自然对其有抵触情绪
城管要获得尊重，先卸下“獠牙”城管频频使用非法特权，展示出“能征善战”的恶劣形象；而小贩对城管的伤害则蒙上了一层“反抗”的色彩。人们把同情给了后者，对前者则同情不起来。城管只有依法行政，别再让那些野蛮抢夺损坏财物、殴打辱骂小贩的事情发生，才能改变人们的印象。

然而如此一来，城管存在的必要性就成了疑问城管执法的领域，本来都有各自的主管部门，如无照经营由工商主管，占道经营由交警部门和路政主管。这些主管部门之所以自己不管让城管来管，就是因为中国处于城市化进程中，无数农业人口涌入城市谋生，对这批人依法行政成本高执法难，所以专门组建了一支敢于突破法律的“能征善战”的队伍——也就是城管来“快刀斩乱麻”，如果城管也遵纪守法了，那城管似乎也没有必要存在了——继续让本来的主管部门来管不就行了？

结语法律之所以要写得那么繁琐，就是为了确保公民权利不受侵害，行政部门再觉得束手束脚也得受着。以设置城管来绕开法律束缚的做法，在依法治国的今天是不可以被接受的。