清政府如何应对财政危机？

　　清朝末年发生了两件大事，一是甲午赔款，二是庚子赔款。两次大的战争赔款使得清政府陷入巨大的财政危机。为了解决巨大的战争赔款问题，英、德、法、俄银行以5%左右的利息提供给清政府贷款。我们几乎都指责当时的英、德、法、俄银行以 5%左右的利息借给清政府外债，但在中国当时没有债券市场的情况下，一方面除了外债别无出路，另一方面这种 5%的利息对当时的中国来说是几乎不可能找到的。这实际上反映了当时的清朝政府在既无法增加税收、又无法发行国债的时候向外国借债的困境。

　　在一个国家发生财政危机的时候，可以采取加税、增发货币、借债三种方式。其中增发货币一策又称铸币税，其实质与加税一样，只不过其负面作用不容易发现，但是一旦产生通货膨胀，就一发不可收拾。因此对于解决一个国家的财政危机，实际上就主要是两种，加税还是借债。加税的本质就是不断存钱，如同老百姓喜欢储蓄一样，而借债意味着通过融资来解决目前的困境，通过融资的未来的利润来支付利息并获得进一步的发展。

　　清政府的财政政策实际上就是前者，不断采取存钱的策略充实国库。据史载，从康熙中叶开始，每年财政盈余约500万两，乾隆中期以后年均结余在 1000万两左右。鸦片战争之前的年度财政盈余也超过500万两，到鸦片战争后的1847年，财政结余为 380万两。甲午战争前的 1893年，国家财政结余高达760万两。这些数据说明，虽然按照传统儒家理财观念看晚清的结余可能还太少，但当时的经济国策从根本上讲极其荒谬，在两次鸦片战争都失败同时又面对日本的威胁下，朝廷不仅不想法把未来的收入透支来加速发展国力，反倒还一心放在“节流”上，只想到往国库多存钱。结果是，国力相对其他国家继续衰退。

　　按照传统儒家评价国家财富的标准，可以说清朝即使在鸦片战争之后、太平天国起义之前还是非常富有的，这种富有在乾隆后期达到顶峰，1781年国库存银7000万两，到1789年为6000万两左右，1850年时降到800余万两。太平天国起义对朝廷开支带来极大的负面影响，发生货币危机，但即使在1853—1863年间，户部银库仍然年增 19万两。这不多，但对传统的中国人来说，那至少比承担越来越高国债要好。但实际上这种错误的财政政策彻底地将清政府毁灭了。这似乎又回到了宋朝王安石和司马光关于“开源”还是“节流”的财政政策的争论。

　　在王安石看来，开源才能“民不加赋而国用足”，而司马光坚持认为，“自古以来天下哪有这样的道理?天地之间所生财货百物不在民之手，就在官府之手，如果不是从百姓手里收取财物，官府的钱从何而来?”但事实是，美国巨大的国债使得美国能够透支消费，促使美国成为世界头号资本主义强国，几百年前国库堆满金银的国家今天无一不是落后国家。依照詹姆斯?麦克唐纳德《一个自由的国家债台高筑：金融基层民主》一书中提供的资料，如果我们按1600年时能借到大量公债与没借公债的国家分成两组，那么你会发现，400年前国库里金银万贯的国家今天基本贫穷落后，而当年靠发国债发展的国家今天基本都经济发达。像那时的明朝国库藏银约1300万两，朝廷甚至储存了足够吃 9年的谷粮!就怕天塌地陷。可是，越怕天塌下来，天还真的会塌下来，不久明朝被改朝换代。当时的印度国库则储藏了近6000万两金银，坐在那些金银上等着被殖民化。历史就是如此让人惊讶。

　　仔细看来，清朝末年的财政赤字在传统中国文化看来非常严重，但相比而言，那时的赤字并非无药可救，而是财政政策的失败导致了清朝的失败。按照学术界的估算，由于这些赔款以及其他外债支付，清政府在 1902年后每年要付约4700万银两，这相当于1903年政府财政收入的44.7%(那年的财政收入为10492万两)。但是，1903年的实际财政赤字约3000万两，占财政收入的28.6%。如果跟英国早期比，1697年英国政府一年的短期债务支付是它财政收入的 3倍，1710年时是财政收入的近4倍，但那并没迫使英国灭亡，实际上英国从那以后反而日益强盛。从这些数据上看，晚清的财政赤字并非传说中可怕，但是由于缺乏有效的财政政策手段，导致只能依赖外债，并且因此丧失部分主权，最后在国民一片骂声中倒台。

　　那么借债策略在什么样的情况下能够解决财政危机并且促进经济发展呢?这取决于投资收益率和借债利息的比较。我们可以把国家看成一个公司，从公司财务的角度来看待国家理财问题。首先，如果国家借债的利息高于国家投资或开支项目所能带来的回报率，比如国债利率是20%而国家投资项目的回报率只有 5%，这里国债利率是成本，投资回报率是收入，那么国家开支的项目每年要亏损15%。在这种情况下，除了必不可少的国家开支外，政府应该停止、减少开支，尤其不应该通过赤字、国债来让政府浪费钱，应该降低税负。如果是这样，政府的确要尽量存钱，以防未来出现财政危机时要花20%的利息去借债。在这个意义上，由于中国历史上的民间借贷利率都在20%、30%以上，同时投资项目因抑商而很少、回报率也低，像在 1934年民国时期的土地投资租金回报率一年在8%至15%之间，远低于借贷利率，所以各朝代的理性国策是多往国库存钱，少花钱，也少征税。 相反，如果国债利息只有 5%，而国家投资项目超过7%甚至更高，那么毫无疑问应该通过国债来进行政府投资。这样，不仅能缓解财政危机，甚至会长期促进经济增长。清朝的财政危机一方面是由于其财政政策错误，但另一方面也是其投资项目收益太低，又缺乏有效的低利息融资渠道，从而迫使其采取消极的财政政策，从而陷入恶性循环。

　　总之，对于今天的中国而言，加税是最差决策，因为资金留在民间的收益更大，借债要优于加税。但借债需要一个前提，就是确保政府投资应用到收益高于国债利息的项目上去，不能不顾成本和收益地胡乱投资，而这依赖于财政民主和财政公开。应将政府所有的收入和投资都纳入到预算中去，由纳税人实行有效监督，实行绩效考察，确保政府投资的高收益率。在此前提下通过发行国债来发展经济，应该是更优选择。

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