高层发力金融大变革

　　2013年3月，南方周末在新总理的首次记者会后，提出“李克强经济学”一词，并将此归纳为：“如果用一句话来概括，那就是，让中国经济重回市场的轨道。”

　　这个充满民间期待的新名词，最近成为海内外热议的话题。

　　英国投资公司巴克莱资本新近的一份报告认为，“李克强经济学”的政策框架关键点有三个无刺激、去杠杆和结构改革。

　　尽管对新一届政府的执政思路依然众说纷纭，但根据南方周末记者的多方了解和核实，新一届政府的确在部署多项改革，而金融领域的利益调整已经开始，大量措施也将密集出台。

　　眼下，距离十八届三中全会召开的时间尚有三个月左右，按照惯例，这次会议一般会确立并通过新的经济政策走向，这也是观察新一届政府执政思路的关键节点。

　　“无论怎样，这次全会总会成为一个分水岭。”华盛顿国际战略研究中心的中国问题专家克里斯托弗·K·约翰逊（Christopher K.Johnson）表示，“会议要么会表明改革的方向，要么会显示党内停滞的程度。”

　　前货币政策委员会委员李稻葵在全球智库峰会上说，中国经济正在进入一个改革的制度变迁的新季度，7、8、9月，可能还要到第四季度的10月份，将会出现一系列改革的动作和信号，“到那个时候，全世界对中国经济的解读将会有所不同”。

　　自本期开始，南方周末经济板块推出系列报道“新政观察”，详述这场关键变革的高层思路、各方解读，以及有关的政策建议与得失争鸣。梳理这场正在发生的金融大变革，可以发现其清晰动因：让金融更好地为中国实体经济发展与转型服务。

　　“这是个窗口期，过去的问题暴露得很多，外部环境也变了，现在的发展不可持续，要关注到我们的制度障碍，如果改善的话是有发展机会的。”2013年6月28日，在以“金融改革开放新布局”为主题的2013年陆家嘴论坛上，博源基金会理事长秦晓对南方周末记者表示。

　　眼下的北京，气氛微妙而高涨，各种讨论、研讨会密集召开。“大家干劲都比较足。”一位接近政策制定者的人士对南方周末记者描述，“为了研究方案，一位副总理甚至在早晨5点召集过大家开会。”

　　事实上，这场准备从春节前就开始了，各种关于改革如何进行、路线设计和战略构想的报告汇聚至北京。南方周末记者了解到，仅在金融领域，一些智库、商业银行应国务院之邀，已经提交了十余个改革方案。当然，在所有提交的方案中，针对可能的改革举措的步调、重心、次序依然尚有争议。

　　除此之外，简政放权等其他方面的改革也已初露端倪。“中国的问题是一揽子的问题，互相勾着，不能单独解决一个问题。”在谈及金融改革和其他领域改革的关系时，博源基金会理事长秦晓对南方周末记者表示。

　　为什么是金融

　　传统的金融模式已经支持不了经济转型。

　　为何金融领域的改革成为新一届政府的重头戏？据多位曾参与国务院改革座谈会的人士透露，相关负责人曾谈及，这么大的信贷投放对增长的带动作用越来越低，传统的金融模式已经支持不了经济转型，需要金融做出调整。而且现在总体的宏观经济比较平稳，这个时期应该做一些金融改革的突破。

　　另一位接近高层的人士告诉南方周末记者，金融改革是总量改革，相比土地改革、财税改革等，遭遇的阻力相对较小，并且这些金融总量上的改革能为其他层面改革提供支持。

　　“感觉新一届政府至少把金融改革作为重要的突破口，或者是最重要的改革之一。”中央财经大学金融学院教授郭田勇说。

　　在2013年5月6日的国务院常务会议上，曾描绘过一幅粗略的金融改革路线图：稳步推出利率汇率市场化改革措施，提出人民币资本项目可兑换的操作方案。建立个人投资者境外投资制度，制定投资者尤其是中小投资者权益保护相关政策，出台扩大中小企业股份转让系统试点范围方案。规范发展债券、股权、信托等投融资方式。

　　令市场和学界倍加关注的是，这些改革的呼声由来已久，其中一些改革的进程甚至延宕十多年，而新一届政府突然提速，甚至在执政百日就可能给出实质性突破，无疑显示出改革的魄力和决心。事实上，2013年初央行行长周小川破例留任，就被外界视为金融改革思路延续、将会出现实质性突破的信号。

　　过去数月，已陆续有革新的政策出台。而多位接近高层的人士向南方周末记者证实，未来两三周至两三个月内，一系列更深层次的改革将陆续形成文件，利率市场化和降低准入有望同步推进。

　　金融改革加速的背后，则是日益迫切的改革需求。伴随着新一届政府对经济增速放缓容忍度的提高，“结构性改革”成为贯穿上述改革始终的指挥棒。

　　公开数据显示，2013年一季度，社会融资规模同比大幅增长58%，高于预期，而相形之下，一季度GDP同比增长7.7%，比2012年四季度的7.9%略有下降，低于预期。

　　“我们现在最大的问题是，资金不能有效地配置到具有成长性、可持续性的生产领域中去创造财富。”上海交通大学安泰经济与管理学院教授潘英丽说。

　　金融体系对经济增长的制约日益明显，政府试图着手打破这一瓶颈。

　　国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松也认为，现在大量的资源还是投到传统的产业。我们现在的金融体制善于给传统的重资产产能过剩产业加杠杆，但是不善于给它去杠杆，也不善于给新兴产业比如服务业、创新型行业增加杠杆，为这些行业服务。“未来实际上面临的是杠杆调整，传统产业的去杠杆和有增长前景的产业增杠杆。”

　　牵利率，意在动全身

　　接下来的改革有望先行取消贷款利率限制。具体的路线图将遵循“先贷款，后存款；先长期、大额，后短期、小额”的原则。

　　服务经济转型的金融体系，最当务之急的两项改革，当属利率市场化和多元化资本市场的建设。

　　事实上，利率市场化改革几乎就是国务院常务会议提到的“已经看准、具备条件、牵一发动全身的改革项目”。

　　一位央行内部人士向南方周末记者谈及此前的准备，“收益率曲线、货币政策调控方式、利率传导机制，其实这些东西我们研究了快两年，已经想得很清楚了，就差临门一脚。”

　　利率市场化改革堪称中国金融改革的核心。

　　中国人为维持低利率，使得资金的价格一直扭曲。

　　“由于利率管制和信贷管制，大企业能够从银行拿到低成本的资金，然后一转身通过委托贷款、信托，获得高的收益。而真正需要资金的中小企业，却承担了更高的利率成本，并且倒逼了不透明的影子银行形成。”巴曙松分析道。

　　倘若新政能以利率市场化为突破口，推进被市场诟病进展缓慢的金融改革，将有可能扭转畸形的经济结构。

　　从1996年中国放开银行间同业拆借利率算起，中国利率市场化改革历时已近17年时间。目前，除贷款利率下限与存款利率上限仍有限制之外，其他利率市场化，包括货币市场和债券市场的利率市场化都已经完成。

　　据上述人士透露，接下来的改革有望先行取消贷款利率限制。具体的路线图将遵循“先贷款，后存款；先长期、大额，后短期、小额”的原则。国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠2013年6月23日曾表态，“贷款利率下限取消在年内可能实现，存款利率可能先开放中长期定期存款的上浮区间，并逐步扩大到短期和小额存款利率”。

　　“取消贷款下限以后可以使银行能更加专注于服务中小企业，因为贷款的下限都是大企业贷款，取消下限之后，因为银行对大企业的议价能力比较弱，迫使银行更多做中小企业业务。”郭田勇说。

　　民营银行破冰

　　真正的准备工作从2012年即开始启动。

　　在降低银行业准入方面，新一届政府即将推动一场大变革。据知情人士透露，鼓励民间资本投资入股和参与金融机构重组改造，先期将有1-2家民间资本发起设立风险自担的民营银行，这些银行将可能是类似于社区银行性质的小银行。

　　据相关人士透露，真正的准备工作从2012年即开始启动。

　　事实上，早在2001年，温州9家企业组成的中瑞财团就曾向浙江省银监局上报了要求成立建华民营银行的申请，2006年和2010年，温州商界人士又两次提出建立华侨银行的建议，但最终被否。

　　之后，随着民间资金可以发起设立小额贷款公司的政策放开，中国一下子涌现了数千家小额贷款公司，吸引小贷公司的成立一个重要原因，就是民营资本将小贷公司看做日后向银行转型的跳板。

　　而这一次，民营企业家的银行梦终于有望成真。

　　2013年6月19日，李克强总理在国务院常务会议上，首次提出，“推动民间资本进入金融业。鼓励民间资本参与金融机构重组改造，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等。进一步发挥民间资本在村镇银行改革发展中的作用。”

　　银监会主席尚福林6月29日在陆家嘴论坛上公开演讲时披露“银行业改革发展的顶层设计”。他在发言中还提及，除了银行，允许尝试由民间资本发起设立自担风险的金融租赁公司和消费金融公司等民营金融机构。另外允许发展成熟、经营稳健的村镇银行，在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东资本比例。

　　民营银行的设立关键在于如何做到“风险自担”。

　　这引发了监管当局和学界的广泛讨论，现有的银行体系都以国家信用作为隐形担保，所以，存款保险制度的推出也加快了进程。“因为，小银行一出问题你把风险隔离开了就行。”上述知情人士透露。

　　而目前可能的方案是，民间社会资本可以办一些“有限牌照”，比如，可以设定一个最低存款或做一些大额存款，单笔50万以上；也可借鉴台湾经验，在股权结构中引入无限责任。

　　于是，存款保险制度的加速推出也显露端倪。

　　2013年7月1日，《中国日报》援引央行前副行长吴晓灵在上海参加中欧商学院会议时的发言称，在历经多年讨论之后，央行已将存款保险方案列入2013年重要改革目标，中国可能在年底推出存款保险方案。

　　1993年国务院首次提出要建立存款保险基金以来，这一制度已酝酿二十年之久。存款保险制度之下，一旦金融机构发生挤兑或破产，储户能获得一定额度的存款保障。2012 年3月的两会期间，周小川提出存款保险机制的建立是利率市场化的先决条件。

　　同时，也有不少研究者呼吁，新的不良贷款核销政策出台。现有不良贷款核销规定，形成了一个很奇怪的“高拨备、高不良”上升并存的格局。一位不愿具名的学者说，“拨备本身就是用来在风险形成时消化风险的。我们现在平均拨备的覆盖率300%多，一块钱的不良资产有3块钱覆盖，这时候应该把核销的权力交给银行股东。”

　　除了银行改革，多层次资本市场的建设也是重中之重。

　　潘英丽认为，银行体系的一些基本特征并不适合转型期，产业转型需要的是风险更分散、能承受更大风险的股票、债券等资本市场。“银行是吸收老百姓储蓄的，要确保资金安全，所以它有抵押品要求，资金一定是往有固定资产抵押的房地产、制造业这些行业倾斜。未来我们要发展的是现代农业、高新技术产业、服务业，轻资产、高风险的，而银行则不太方便介入这些领域。”

　　加快解除资本身上的束缚

　　与学界意见针锋相对不同的是，据一位接近高层人士透露，在政府内部，关于资本项目开放的讨论，各个机构的异议反而不大。

　　本届政府另一个颇为在意的金融改革突破口，则是“资本项目自由兑换”的加速推进。

　　2013年5月初召开的国务院常务会议明确提出，今年将提出人民币资本项目可兑换的操作方案。6月19日的国务院常务会议则直接提出：将推进个人对外直接投资试点工作。

　　资本项目可兑换，是“人民币可自由兑换”改革的重要内容之一。中国对人民币跨境使用管制政策，分为经常项目（主要是贸易）和资本账户项下的管制。官方关于“使人民币成为可自由兑换”的改革目标，于1993年中共十四届三中全会就已提出。而其中的经常项目可兑换早于1996年就已实现。

　　“当时原计划再用三四年就可以实现资本项目可兑换。外管局就快不需要了，那边的同事都在想出路了。”一位央行内部人士告诉南方周末记者，“结果来了一个亚洲金融危机，把大家‘救’了，但这项改革却耽误了十多年。”

　　而这届政府似乎有意提速资本项目自由兑换进程。据知情人士透露，曾经被温州金融改革方案否决的个人境外直接投资将于年内破冰。

　　央行行长周小川在本次陆家嘴论坛的演讲，更可看作官方意图的代表。周小川称，党和国家的有关文件多次要求推进资本项目可兑换，十二五规划对此也有明确的要求，随着国力增强以及利率、汇率、国有银行和金融市场改革的深化，推进资本项目可兑换的条件越来越成熟，“人民币资本项目可兑换的进程会有所提速”。

　　事实上，梳理中国官方推动的这场解除资本管制的改革，即可发现其清晰动因：服务于中国实体经济发展需求。

　　“我们在讲资本项目可兑换内涵的时候，是以支持实体经济以投融资为目的的一个国家货币与外币之间可以有一定程度的可兑换。”央行货币政策委员会秘书长邢毓静博士在博源基金会5周年年会上如此表述官方推动资本项目可兑换的动因。

　　邢毓静称，资本项目管理的弊端日益凸显，原因在于，一是在中国企业走出去过程中，由于资本项目可兑换法律法规不够明确，很多企业不得不奔波于各个部委，在奔波的过程中，收购兼并的机会就很快失去了。二是个人、家庭、住户面临很多的限制。三是境外机构到中国境内市场的投资面临很多限制。

　　“外向型的实体经济发展已经对资本项目可兑换提出的要求越来越多”，邢毓静认为，作为建立市场经济，建立开放型经济的一个基本的制度，资本项目可兑换如果有明确的要加快的预期，就会使相关法律法规得到清理，从而规范市场行为，“如果非要等一个什么条件，恐怕永远也等不到”。

　　邢毓静所说的“等一个条件”，是指另一种观点：认为资本账户开放应排在利率、汇率市场化以及国内经济结构调整完成之后。

　　“资本账户开放应该是金融改革的最后一步”，中国社科院学部委员余永定就是上述观点的典型代表。他对央行的态度持反对意见。

　　余永定认为，在内部问题没有解决好的时候，非要给“资本项目自由化”定一个时间表，是在回避矛盾，“我们还有很多需要马上做的事，应该迎头战胜那些最最需要解决的挑战，而不是做一些比较容易，不涉及某一个具体集团、具体人的具体利益，要损失大家都损失的事情。”

　　潘英丽也不认为现在开放资本账户是个好时机，“股市这么差，现在开放会不会给投机客抄底的机会？”

　　与学界意见针锋相对不同的是，据一位接近高层人士透露，在政府内部，关于金融改革的讨论，“只有开放资本项目大家的异议不太大”。

　　重重争议之下，周小川也在陆家嘴论坛回应称，资本项目可兑换后，仍然可以从宏观审慎角度对可疑资金、外债、短期资本流动等进行管理，从而有效防范跨境资本流动可能带来的风险，趋利避害。“资本项目可兑换是一个有弹性的制度安排，不是一个非黑即白的选择”。

　　周小川亦强调了时间表的灵活性，“可以根据我国国内外经济金融形势和改革基础条件的变化择机实施，成熟一项，推动一项”。

　　而另一项与“人民币资本跨境流动”密切相关的改革汇率市场化改革，却因此陷入“悖论”：正是担心“汇率市场化改革”实现后，人民币升值预期对中国对外贸易的打击，商务部极力反对此项改革而使其进展缓慢。

　　在国务院5月6日召开的部署2013年深化经济体制改革重点工作的常务会议上，针对利率汇率市场化改革的提法是“稳步推出利率汇率市场化改革措施”，但并未给出更进一步汇率市场化改革方案，显然这并未成为新政府金融改革的重要突破口。

　　央行货币政策委员会秘书长邢毓静称，汇率市场化改革央行也一直在做，此时提出资本项目可兑换的改革，也是因为资本项目可兑换会影响利率和汇率水平，与汇率改革密切相关。“一个严格管制，或者不太清晰的管制的市场，外汇的供给需求一定是扭曲的，扭曲的供给需求怎么来确定市场价格？”