卫计委专家:"单独二孩"是过渡 下一步将全面放开

国家卫计委专家委员会委员、人民大学教授翟振武称，按照“单独二孩”的政策，夫妇如果生了两个孩子，等孩子长大了却只能生一个，人口结构将会变成怪异“葫芦型”。因此单独二孩注定只是过渡，全面放开二胎则应是下一步的改革方向。
“单独二孩”破局

放开“单独二孩”是一个历史性调整，却无法解决独生子女政策的根本性问题，更值得期待的是全面开放二胎，直至彻底取消生育限制

听到“单独二孩”放开的消息，6岁女孩的父亲邓飞开始约束饮食，调整作息，为生育第二个孩子积极做准备。虽然北京何时放开还未可知，但他说：“先准备着再说。”

计生政策调整的靴子终于在十八届三中全会后落地，会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。

这项被称为“单独二孩”的政策酝酿经年，直到2013年8月，国家卫生计生委仍表示，政策是否放开正在研究中。

国家卫生计生委专家委员会委员、中国人民大学社会与人口学院教授翟振武透露，“单独二孩”的决策经历国务院常务会议、国务院专题会议、政治局常委会、政治局全体会议讨论，最后才拍板决定，“这属于比较重大的计生政策调整”。

虽然《决定》仍然表示 “坚持计划生育的基本国策”，国家卫生计生委亦不断强调这只是对计生政策的“逐步调整完善”，但外界普遍认为这是中国计生政策调整大门开启的第一步。“全面二孩肯定是方向。”翟振武说。

必然的选择

近些年来，关于人口政策调整的呼声不绝于耳，这源于中国人口形势的变化。

人口数量、素质、结构、分布等问题正成为影响中国可持续发展的重要因素。

国际上通常使用总和生育率(平均每位妇女一生生育孩子的数量)，来描述一个国家的生育水平。总和生育率2.1为世代更替水平，代表其新生人口正好弥补上一代人的数量。

据翟振武介绍，中国的生育率曾经高达7左右，人口增长率高达2.5%。经过多年的计划计生政策，上世纪90年代以来，总和生育率下降到2.1以下。

至今，中国总和生育率降至世代更替水平以下已有20多年，并已接近1.5的超低生育水平。国家卫生计生委最新公布的数据显示，目前，中国妇女总和生育率为1.5－1.6。

而联合国[微博]发布的报告《世界人口展望2012》则测算出，中国2005年－2010年、2010年－2015年的总和生育率分别为1.63和1.66。

2011年，中国15岁－49岁育龄妇女人数达到3.8亿人的峰值，20岁－29岁生育旺盛期妇女人数达到1.1亿人的“小高峰”，之后趋于减少。

育龄妇女结构的变化，加上人口老龄化的影响，使人口自然增长率不断下降。

生育率下降导致的人口结构性问题凸显，首先表现为劳动年龄人口供给减少。

2012年，中国15岁－59岁劳动年龄人口为9.37亿，比上年末减少345万。学者测算，随着时间的推移，劳动力总量会不断减少，2023年后将快速下降。

如今，中国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。测算显示，2012年，60岁以上人口占总人口的14.3%，2030年将达25%左右，预计到2050年左右，老年人口会达到4.4亿人左右的峰值，约占总人口的三分之一。

1994年以来，中国出生人口男女性别比一直高于115，2004年高达121.2。2009年以来，出生人口性别比有所下降，但仍严重偏离正常范围，2012年仍高达117.7，为世界之最。

由于人口结构的变化，家庭的规模也不断缩减，传统功能呈弱化趋势。独居老人和独生子女家庭比例有所升高。根据原卫生部发布的《2010中国卫生 统计年鉴》显示，15岁至30岁年龄段的每10万人的死亡率至少为40人，由此估计，中国每年这一年龄段的独生子女死亡人数至少为7.6万人，这意味着每 年约有7.6万个家庭成为“失独家庭”，这已成为显性的社会问题。

人口的变化会全面影响国家的经济社会发展。翟振武表示，在国家人口发展战略的研究中，曾经提出未来一段时间，总和生育率保持在1.8左右为宜，过高或过低都不利于中国经济社会长期健康发展。

最稳妥的调整

本轮计生政策调整，早在2007年即开始酝酿，并于2009年正式提上日程。

在2010年初的全国人口计生工作会议上，就提出了“十二五”期间，“稳妥开展实行‘夫妻一方为独生子女的家庭可以生育第二个孩子’的政策试点工作”。此后数年间，一度有多种方案进入讨论。

方案之一为分区域推进普遍两孩政策，首先在实行一孩政策的地区推行。国家卫生计生委否定了这一建议，认为会导致出生人口大幅波动，总和生育率短期内反弹到更替水平以上，出现比较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大压力。

方案之二为“二孩晚育软着陆”，即在适当晚育加间隔的前提下，普遍允许城乡所有35岁及以下的夫妇生育二孩。国家卫生计生委认为，这一方案以年 龄作为界限，缺乏合理性，不宜被公众接受；同时，在全国多数省份已取消生育间隔的情况下，再恢复难度会很大；一旦管理失控，极易造成生育堆积。

第三种方案是继续坚持现行计生政策。也有专家认为，应坚持现行计生政策，到全国人口总量达到峰值后、年出生人口数下降到1200万人上下时，再 由各地根据实际调整完善计生政策。还有观点主张进一步收紧计生政策，其理由是中国人口总量过多，资源和生态环境不允许每年新增几百万人口，应严格实行一对 夫妇生育一个孩子。这些意见与当前的人口形势判断相悖，也遭到了否定。

最终，“单独二孩”政策成为唯一选项。国家卫生计生委副主任王培安表示，“单独二孩”保持了政策连续性，也体现了渐进性。

此前，全国各省市都放开了“双独二胎”政策，辽宁、吉林、天津等七省市农村已实施“单独二孩”政策，具有实践基础。

这一方案也得到人口学界的普遍认同，首先实施“单独二孩”政策，可以保持生育水平的总体稳定，为下一步调整完善计生政策创造条件。


据《财经》记者了解，2010年11月初，“单独二孩”实施方案已经成形，并由当时的国家人口计生委提交至国务院。此方案中，最早设计了“三步 走”策略：2011年，浙江等五省首批试点；其后，开放北京、上海、天津等六个省份；其他省份则为第三批。最终在“十二五”期内，实现全国全部放开“单独 二胎”政策。

当时，各方皆预测，在第六次全国人口普查主要数据出炉之时，即为政策实施之日。然而事与愿违，“六普”之后仍是波澜不惊，这一等又是三年。

在十八届三中全会作出实施“单独二孩”的决定之后，11月16日，国家卫生计生委有关负责人接受新华社采访时表示，新政策由各地依据人口与计划生育法，经省级人大修订地方条例或作出规定后组织实施，全国不设统一的时间表，由各省份根据实际情况，确定具体时间。

这意味着，最早方案中的“三步走”步骤被掠过，具体的实施权交给了地方。