为什么扶贫几十年，穷人反倒越来越多？

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转自微信公众号 南都公益观察·（ID：nandugongyiguancha）

作者：李小云

我从上个世纪末开始研究贫困。家人、同事和学生常常问我，为什么扶贫这么多年，穷人的数量还那么多？甚至有的朋友问，为什么穷人反倒越来越多？对于我这个研究扶贫的人来说，这个问题既好回答也不好回答。可能很多人觉得政府扶贫的钱都被克扣了，或被挪用了甚至被贪污了。有人说，每年政府把钱分到穷人头上，他们就脱贫了；还有人说，给穷人钱，他们只会吃了喝了。对于贫困和扶贫每个人都有不同的看法和想法。所以回答这些问题是很难的。那么，为什么我们扶贫这么多年，穷人还那么多？

数字的迷思和穷人的命运

客观上讲，经过30多年的发展，无论是富裕群体还是贫困群体的生活水平都有了很大提高。我们不断地通过媒体获知新的贫困数据，不同时期的数据给了我们不同的印象。 有时候媒体报道说我们的贫困已基本解决，有时候又说我们的贫困人口还有几千万，甚至几个亿。大家迷糊了，自然就会产生很多的疑问。

实际上，贫困既是一个客观的现实，也是一个被政治再生产的产物。改革开放之前，从物质角度看，社会存在普遍的贫困。80年代中期，政府开始实施扶贫战略，但因穷人太多，没有财力照顾到这么大的群体，只能选择其中最贫困的群体。如何知道哪些是最贫困人口？为此，中央政府制定了一个贫困线。1978年的贫困线为农民年人均纯收入低于100元人民币。我不知道这一年100元相当于现在的多少。但是经过那个时候的人都知道，当时每个月10元钱可以维持基本生活。例如当时大学的助学金是每月12元人民币。按照每人每年100元的纯收入，1978年，中国的贫困人口数为2.5亿。1985年，贫困线调整为205元，贫困人口减至1.25亿。1990年贫困线又调整至300元，贫困人口减至8500万。在大家的印象中，90年代贫困人口降到一亿以下。

1993年国家实施“八七”扶贫攻坚，目标是到2000年解决8000万贫困人的温饱。“八七”扶贫攻坚结束后，国家宣布贫困问题基本解决。这留给公众的印象是我们没有贫困人口了。这一印象一方面也是客观的。我们主观便能感觉，类似改革之前的普遍贫困现象的确有了很大的缓解。但是，贫困基本解决的结论是数字游戏。虽然90年代贫困线不断调整，2000年的贫困线已达到了625元人民币，但这更多地是因为物价上涨的调整。实际的标准并未提高很多，也就是说我们一直是按照极端低的贫困标准安排扶贫资源的投入。

2000年，一人每年纯收入625元能过怎样的生活，在当时即使每年收入达到1000元也是不高的。在一个很低的贫困标准下，只要经济发展正常，贫困人口提高收入也比较容易，这样政府一方面可以减少投入资金，另一方面也容易通过数据宣传政绩。如果贫困线定的过高，一方面贫困人口太多，国家财力有限；另一方面按照高的贫困线，提高收入难度加大，政府业绩也不好体现。所以说，贫困人口的问题从一个客观的现实逐渐演化成复杂的政治社会再生产的产物。

长期维持低贫困线造成了公众实际认同和国家官方宣传之间的断层。由于采用低的贫困线，很多人口生活在贫困线之上，但仍处于非常贫困的状态。即使按照低的贫困标准，2000年中国的贫困人口仍有3200万。2008年，政府基于多方面的考虑，将贫困线调整为1196元，贫困人口增至4000万。

不同年份贫困标准线及贫困人口数统计

2012年以来，新一届政府秉持到2020年全面建设成小康社会理念，开始全面关注贫困问题，实施“精准扶贫”战略。如果按照原有的贫困线，4000多万贫困人口，这个数据与实际情况出入很大，如不调整贫困线，一方面将影响政府的信用；另一方面，到2020年全面建成小康社会之时，庞大的贫困群体的存在势必将给政府带来更大的效用问题。 因此，政府决定大幅提高贫困线，按照2011年的价格，贫困线升至2300元，这次调整比较符合贫困的客观实际。

由于贫困线的大幅提高，贫困人口数量猛增到1.24亿。按此贫困线估算，那么，1978年的贫困人口数应为7.7亿，而不是2.5亿，2000年贫困人口数应为4.62亿。 可见，公众的不解来源于不同时间贫困数字的变动，而非贫困人口实际增减的真实情况。穷人的命运在很大程度上受到了如何制定这个数据政治经济考虑的影响。如果你是处在贫困线以下的群体，就有可能得到支持，而处于线上的群体可能就被排除。那么有谁能认为人均年收入低于2300元以下的是穷人，而低于2800元的就不是呢？或者说，如果没有严格的记账统计、专业的调查，在农村如何知道谁家的收入究竟是多少呢？数据的游戏不仅产生了某种排斥，同时也产生围绕着谁是穷人的社会博弈。

中国的贫困人口到底减少了多少？

这里讲的数字的游戏并非要否定我们的减贫成就。按照世界银行（以下简称“世行”）估算的国际最新贫困线标准一人一天1.99美元计算，我们1981年的贫困发生率是88.3%，而按照2011年我国2300元贫困线标准计算，1981年的贫困发生率则为90%，两者相差不大。到2010年，按照1.99美元计算贫困发生率下降到11.2%，而按照中国新的2300元贫困线则下降到17.2%。也就是说，如果我们按照全球的比较标准和中国新的贫困线估算，中国的贫困人口基本上从80-90%都是贫困的状态减少到现在只有11-17%的人口属于贫困人口的状态。这个成绩是很高的。

对于全球来说，中国减贫的贡献也是很大的。按照此前国际贫困线一人一天1.25美元估计，1981年到2005年，全球共实现减贫5.19个亿，也就是说在这25年中，全世界共有5.19亿人口的收入提高到一天1.25美元之上。但是如果把中国的减贫数据减去，全球的贫困人口反而会净增加1.09亿。国际社会一直都把全球减贫的成绩归咎于他们的努力。但是很多人都用这个数据来质疑这个结论。总的来说，中国减贫成果是中国人自己的成绩，国际社会的贡献是很少的，国际社会的援助对于减贫的贡献几乎没有。当然这也是数据的游戏。

那么， 中国的贫困人口到底减少了多少？

这个数据相信很多学者也无法估算。单就收入衡量的数据看，结合世行的国际贫困线和我们最新的贫困线估算，从1978年到现在的30多年中，按照国际贫困线1.25-1.99美元计算，我们大概减少了将近6-7亿贫困人口，估计存在5000万到1亿的贫困人口。这只是按照收入计算的估计。但如果考虑到多维度，如资产，教育，卫生和其他方面，贫困人口的数量则会更大。

贫困人口会消失吗？

国家提出到2020年实现按现在扶贫标准下的贫困人口全部脱贫的目标。很多人问我，到时候就没有贫困人口了吧？这要看如何界定贫困了。如果目标是，到2020年年收入低于2300元的贫困人口的收入都超过这个标准，估计没有穷人了！但是，贫困是个相对的问题。如果一个社会处于增长阶段，生活水平不断提高，处于底层的则永远是贫困群体。只不过贫困人群总是在变化，有的属于代际贫困，爷爷奶奶，爸爸妈妈到子女都是贫困；也有的今年处于贫困，过几年脱贫了；还有的现在富裕，过几年又贫困了。所以说，贫困是相对的，不会消失。衡量贫困的指标也会不断变化，过去吃不饱算贫困，现在吃不好，穿不好，住不好算贫困。

只要人类社会的的分化不消失，贫困就不会消失，因为社会分化和分层很难消失，所以贫困也就很难消失。有多少贫困人口数量和什么状态算是贫困并不必然取决于客观上有多少真正的贫困人口，而在很大程度上取决于国家和社会在其政治经济的博弈中愿意承担多少道义的责任。一般来说当届政府在结束其任期时往往为了其业绩形象可以根据现实考虑宣布消除贫困，而新一届政府也可以把消除贫困作为其业绩的内容而宣布贫困问题依然严重。所以从某种意义上说，贫困可以消除，可以减少，也可以增加。这在很多政府交替频繁的国家非常明显，好在我们是政府换届，国家的主体政治力量并无变化，一致性的政治利益决定了政府注重业绩的长远性的结果。

关于作者：

李小云，教授，博士生导师。原中国农业大学人文与发展学院院长，享受国务院特殊津贴。担任国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员，中国国际扶贫中心高级顾问，中国国际发展研究网络主席等职位。主要研究领域包括贫困研究、发展援助路径及其效果研究、中国与非洲的对比研究等。