百强县陕西府谷“财政危机”：收入不够开工资

一份县级人大常委会主任的工作报告，揭示出了目前经济下行形势下部分地方政府财政收支的严重压力。

这份报告是陕西省榆林市府谷县人大常委会主任王乃廷在6月24日县十七届人大常委会第44次会议上的讲话，7月初下发全文。按常规，这次县人大常委会一个重要议题是审议政府2015年度财政预决算报告和2016年度预算收入报告。

报告提出，府谷县2015年度、2016年上半年的财政收支矛盾非常突出，如果算上县级财政的下甩支出，收支平衡则会被打破。2016年度的财政预算安排没有实现“保工资、保运转、保民生”的基本目标，报告指出这是很严重的问题，如不解决将会引发一系列的矛盾和问题。

上海财经大学教授刘晓川指出，这实际上是政府财政入不敷出现象较为严重，也显示出预算编制的不准确，反映出地方政府治理水平有待进一步提升。

21世纪经济报道记者发现，府谷县的产业结构和财源较为单一，严重依赖煤炭资源，一旦经济下行，过去一系列因为快速成长而被隐藏的问题爆发。

财政收入滑坡

府谷县是全国百强县、西部十强县，位于陕西省最北端，与山西、内蒙古接壤。虽然没有邻县神木有名，但府谷的煤炭资源同样丰富，是国家级陕北能源化工基地的重要组成部分。

2016年1-5月，府谷县地方财政收入3.47亿元，但同期仅工资支出就需要5.75亿元，仅凭这一项支出，就消耗光了收入。

报告提出，按照“保工资、保运转、保民生”的财政支出最低限度要求，前5个月府谷县的资金缺口5.48亿元。为了维持上述“三保”中的“保工资”，财政不得不“挪用”城乡低保、医疗救助、临时救助（拨发民政系统）等专款资金7433万元，同时挪用上级转移支付资金5.2亿元。

是否可以通过财政资金的调度来缓解收入的不足？这条路在府谷县无法施行，一是财政出借资金9亿多元目前难以收回，二是全县债务余额81.9亿元（不包括财政运营公司担保的债务和国有企业贷款）。

上海财经大学副教授郑春荣指出，由于地方政府在上报债务总量时心态不一，“没有隐瞒的地方政府，反而获益了”。根据报告，府谷县因为债务没有如实上报，直接导致了国家债务置换额度不足。

从2015年度府谷县财政收入看，仍保持着一定的增幅，但导致其“入不敷出”的直接原因在于财政支出的“盘子过大”。

2015年度，府谷县本级预算计划收入16.5亿元，上级补助2.78亿元，本级预算收入完成19.28亿元，再加上年结余1.82亿元，可安排财力20.3838亿元。预算支出安排了20.1819亿元，因此结余财力19万元，从《预算法》角度看完成了平衡。不过，如果算上下甩支出的19.75亿元，则支出远远大于收入，这对2016年度的预算编制造成了极大困难。

2016年，府谷县财政局先后两次向县人大常委会汇报了预算编制和财政困境，第一次安排的39.93亿元的预算支出，因为收入的严重下滑，为完成预算平衡不得不列赤字，这被《预算法》关于县级财政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19亿多元重新编制预算后，才达到了平衡。

不过，诸多下甩支出是甩不下的，这包括了人员经费、政策类补贴、重点项目以及预留经费，4项总计约14.656亿元。

为了达到预算平衡的安排，府谷县在重点项目建设资金中，扶贫资金仅安排了1500万元，而原本预留经费的2.6446亿元未做安排，这会对突发事件的处理等带来影响，至于其中的政府债券置换资金1.83亿元也不得不剔除，直接将政府债务的压力转到下一个年度。

减少政府花钱随意性

为了达到预算平衡，府谷县不得不最大限度减少支出，如2016年度预算编制中核减了四套班子等的常规专项支出400多万元，核减政府审批专项资金3亿多元。

同时，对各项政策类补贴支出进行清理和全面审计调查，重新核定补贴范围、标准、数量，减轻财政负担。其中，府谷县人大常委会核减供热亏损补贴3000万元。经审计测算发现电厂蒸汽成本价每吨52.4元，但供热公司未能按照市场规则确定补贴及价格，支付蒸汽价高达每吨108元，因此导致了2014年、2015年财政多拨付供热补贴共6641万元。

过往因为县级财政收入较好，导致民生补贴项目多、范围大、标准高、办法不科学，缺乏有效监督。这种政府的随意性支配消耗了大量财政收入资源，如政府公务公交卡办卡人亲属持卡乘车，不少公益性岗位人员有双重身份领两份工资，一些人单位没见面等。

此外，政府投资项目随意性强。某供热项目在没有任何程序之下，就投资了1.3亿元购进3台燃煤锅炉，对空气质量严重影响，导致干部群众意见极大。

有专家认为，在过去经济高速成长期间，府谷县政府安排财政支出有些盲目乐观，而财政收入来源单一，依赖煤炭资源，容易陷入“资源诅咒”。

煤炭去产能大背景下，府谷县则要通过扩大煤炭产能增加收入。为何反其道而行之？国家去产能政策重点是国有煤矿，而民营煤矿分散经营不好落实，扩大民营煤矿产能，也就增加了政府的财源。

一旦出县域，每吨煤炭征收增值税20元、资源税12元、个人所得税10元、水土保持费6元、教育费附加2元，5项共50元。2016年1-5月，府谷县出境煤炭约5254万吨，以此计算理论上政府可获得收入约26.27亿元。

从产业角度看，煤炭资源尤其是出境销售是府谷县最大的财政来源。但因种种管制和审批环节，煤炭行业存在很多非法营利行为。因为煤炭出境票和内销票的价格差异（约40元），通过内销票替代出境票，府谷县2015年税收流失12.7亿元，2016年1-5月税收流失6.8亿元。

上海财经大学副教授郑春荣指出，煤炭销售出现的“内、外”票价格的差异，更反映当地行政成本和商务成本过高，政府治理水平需要提升。这一劣势在经济繁荣时被掩盖了，但到了经济萧条时就成为该地区经济复苏的重要障碍。