全国城投负债已达六万亿 改革迫在眉睫

核心提示：基础设施有超前性，必须要先投入，在当前国家财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键是要建立一种不和财政挂钩，通过企业自身运作，使投融资达到平衡的良性循环机制。

　　当前中国地方政府投融资平台负债总量之大，已令各方担忧其将威胁到经济安全。

　　据财政部财政科学研究所的估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，约相当于GDP的16.5%。而2008年初，全国各级地方政府投融资平台的负债总额约为l万多亿元。

　　2010年伊始，决策层已将清理、整顿、规范地方融资平台纳入议事日程。国务院《政府工作报告》称，将“更好地发挥财政政策在扩大内需中的作用，尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。

　　据了解，目前财政部正在牵头制定一份旨在规范地方政府融资平台的文件。

　　以重庆为例，自2002年来，在市长黄奇帆的操刀下，已成功组建了市级八大集团，突破了该市基础设施领域投融资的瓶颈。

　　重庆城市建设投资公司董事长华渝生认为，在当前财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键在于这些公司必须厘清与政府的关系，成为真正的市场主体，并在财政体系之外建立起确保资金平衡的良性循环体制。

　　一份建议书

　　有关方面初步统计，目前全国共有各级政府投融资平台3800多家，其中70％以上为县区级平台公司。各地投融资平台的大量涌现，拓宽了地方政府的投融资渠道，但另一方面，这类公司运作的不规范，潜伏着巨大的风险。

　　“这种风险甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道，规范地方政府融资平台已非常迫切。”一位来自重庆的官员认为。

　　以重庆为例，区县级政府组建政府投融资存在普遍缺陷——这一议题在两会期间受到重庆团的广泛关注。

　　重庆团提交大会《关于规范地方政府融资平台的建议》显示，过去投融资平台只集中于省一级，至多到地级市，现在，大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台，许多地方一级政府甚至拥有十来家至几十家各类投融资平台。

　　建议称，当前地方政府融资平台存在很多风险。

　　一是财务状况不如人意。一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，全国投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80％或者更高。

　　二是治理结构不健全，尤其投融资平台高管官员居多，这些官员缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识，易导致投资决策的失误。

　　三是这些投融资公司偿债渠道过分单一的依赖土地。建议称，这些公司偿债来源大多是建立在土地价格上涨预期基础之上，但如果地价下跌，土地出让困难，还款就会发生困难，地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款。

　　银行对融资平台的涌现地间接的推波助澜。据重庆的这份建议，以前给投融资平台贷款的主要是国家开发银行，是地方政府求银行，属于“贷方市场”，而现在，尤其是2008年底以来，各家商业银行蜂拥而至，在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面，变成了银行求地方政府。核心提示：基础设施有超前性，必须要先投入，在当前国家财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键是要建立一种不和财政挂钩，通过企业自身运作，使投融资达到平衡的良性循环机制。

　　由于商业银行之间出现了竞争性放贷的局面，导致贷款条件不断放松。

　　建议认为，应加强中央对地方债务的监控，建立并完善地方债务风险预警体系，其中国家金融监管部门应把政府融资平台纳入监控观察范围。

　　载体还是债体

　　全国各大城市的政府投融平台，也被称为城投公司，起源于1991年。当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。

　　华渝生称，过去地方政府进行基础设施建设，采取的“指挥部”式管理方式，比如重庆要建大桥，就成立一个项目指挥部，由地方财政局、建委分管负责人领导。项目建成后，指挥部也撤销。

　　这个体制的弊端在于，因指挥部不是法人，不对项目终身负责，同时这是一个草台班子，不利于控制投资，常出现超预算。

　　世行在2007年所做的《关于中国重庆投资集团的投融资技术援助报告》中，对中国政府城投类公司涌起的原因还表述道：1994年财政改革以税收和收入分配制度取代包干制度，前者降低了地方政府分享财政总收入的份额，而支出责任却没有发生变化；此外，1994年以来，《预算法》出台，禁止地方政府实行赤字财政，“这些都使地方投资公司为地方政府提供了一个理想化的预算外平台。

　　1991年，上海率先成立城投，之后，重庆、广东等省市也相继成立。“这段时间的操作模式，是政府投融资平台只是个载体，自身并无资产。”华渝生说。

　　当时的城投公司主要由财政部门、建委共同组建，公司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继——财政不能担保，而这类公司没有自己的资产，债务上升，举步维艰。

　　重庆城投在2002年已走到面临破产的地步。“报表净资产14亿，外债还有13亿，负债83%。”华渝生回忆。

　　因资金紧张，城投公司在1997年开始变卖资产。曾将重庆李家沱大桥50%的经营权出售，引入香港中信泰富1亿美元投资，代价是重庆每年支付中信泰富14.5%的固定回报，达1450万美元，而李家沱大桥年均收过桥费不超过1500万人民币。可以想象，当时敢签这样的合同，资金到了怎样的困境。

　　此后重庆城投通过改组，通过市政府“五注入”等以及一系列运作体制，成为具有较高信用的投资公司，曾创下一年开工修建五座大桥的奇迹。

　　类似于八大集团的各类城投公司也在全国各地经历着同样的发展历程。但重庆的模式，因种种因素，并未广泛复制于全国。

　　而地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，在4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设。核心提示：基础设施有超前性，必须要先投入，在当前国家财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键是要建立一种不和财政挂钩，通过企业自身运作，使投融资达到平衡的良性循环机制。

　　2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”

　　匆忙间，雨后春笋般建立起的地方投资平台公司，因缺乏规范的管理与可持续的资金平衡机制，现在陷入了困局。

　　华渝生认为，这些公司问题就出在“平台”、“载体”都生不了根，不是真正意义上的市场主体。“如果就是一个政府向银行借债的"债体"，怎么会没风险呢？”华渝生说。

　　经营性公司转向

　　世行的报告认为，中国的政府类投资公司，应不断提高市场化程度，向经营性公司模式过渡，采用基于信用的借贷做法。

　　黄奇帆此前也曾表示，这类公司应是一个真正的市场类的公司，才不会成为财政的风险。

　　华渝生认为，基础设施有超前性，必须要先投入，在当前国家财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键是要建立一种不和财政收入挂钩，通过企业自身运作，使投融资达到平衡的良性循环机制。

　　以重庆城投公司的运作为例，重庆城投主要承担主城区大量道路、桥梁建设、旧城改造项目的投融资及建设任务。由于需要大量融资，重庆政府一方面为改善其财务结构，每年在财政预算中，安排了税费的返还。

　　另一方面，公司修桥，铺路，土地价值一定会增加。“这个增值是政府投资行为带来的，其收益理当收归政府，这就有了土地储备的概念。”华渝生说。

　　“公司履行政府指令性计划，政府给予合理的资源配置，同时，通过有效市场运作，实现储备地的保值增值，来偿还投资债务，这就形成一种良性循环。”华渝生称，“虽然我们是国有独资公司，但我们与政府是一种合同，合约关系。做一个项目，怎么一个负债结构，储备地批多大的量，我和政府也要讨价还价。我们也要提出土地预算。”

　　华渝生说，黄奇帆曾说过，不管是谁，包括他本人，给八大集团下任务，如果投融资不能平衡，都要顶着不做，这才是对企业，对政府负责。

　　重庆八大集团的平衡之道，很大程度依赖土地的运作。这是模式受到质疑的地方。

　　不过，华渝生称，在金融危机情况下，由于企业运作机制良好，公司并没有感到压力。“金融危机可能房地产开发量会降低，但是生地变成熟地的成本，与生地与熟地之间价值的比较，永远有一个合理的增值空间。”

　　但八大集团模式有其不可复制性。

　　重庆是大城市带大农村，城乡之间很多未利用地，而根据城市发展规划，又属于城市未来建成区，这给八大集团提供了很大的空间，去进行土地储备。而像京津沪这类直辖市，或其他城市，要么城市化已进行得差不多，要么储备地块有限。核心提示：基础设施有超前性，必须要先投入，在当前国家财税体制下，城投类公司的存在有其合理性，关键是要建立一种不和财政挂钩，通过企业自身运作，使投融资达到平衡的良性循环机制。

　　另一方面，重庆是个省级架构的直辖市，是扁平化的行政管理体制，有省级政府权限，又有市级的资源，所以可以便利地运作这个模式。而其他城市，包括省会，就没有这种便利。

　　“所以，各地方由于边界条件不一样，各个政府投资主体，必须把市情研究透，才能形成自身的投融资体制。要研究资源如何配置，债务如何平衡，有哪些平衡条件，如何创造这个平衡条件。”华渝生说。