政府大楼争斗豪奢 设计建造多潜规则

　　白小刺没想到，自己拍摄的一组照片会在网上被传得那么火。这组中国各地部分政府大楼的照片，被网友戏称为“衙门肖像”。两年多前，摄影师白小刺养成一个习惯，每到一个地方，就会拍几张当地政府大楼的照片。

　　今年，他把自己拍摄的40多张政府大楼的照片传到网上，引起网友的围观和热议。人们说，这些照片，就是政府的肖像。但在白小刺的眼里，这些“肖像”不仅是中国城市化进程的缩影，也反映了基层政府、官员在建筑方面独特的审美趣味。

　　而人们更关心的则是，为什么每一个地方政府，都热衷于修建豪华办公大楼？豪华办公大楼背后的经济驱动力是什么，隐藏着怎样一种游戏规则？

　　复制天安门、罗浮宫、国会山

　　最初，白小刺拍摄政府大楼，只是为了参加两年一度的深圳?香港建筑双城双年展。当时的主题与城市有关，“我一直对中国城市化进程很感兴趣，前几年又一直在拍开发区、大学城对土地的占用等题材；在这些开发区中，总是能看见政府大楼的身影，于是，就报了这个选题，通过了。”白小刺说，拿到了一笔经费后，他就上路了。

　　站在安徽省阜阳市颍泉区仿照白宫建造的驰名全国的豪华办公楼前，白小刺为它拍摄了14张“肖像”。据媒体报道，颍泉区当时是阜阳最穷的区。即使在楼建成的几年后，农民人均年收入才两千多元。而这个楼一共花了3000万，占区财政的1/3。那一次，他总共拍了14张政府大楼的肖像。

　　双年展结束，白小刺对政府大楼的兴趣并未就此终结。此后，每到一个地方，他都会询问出租车司机，这里是否有新的政府大楼，如果有，他一定会去拍摄下来。两年多的时间里，北至呼和浩特、南到深圳、东到上海、西到成都的40多个地方政府办公大楼的肖像，被定格在他的镜头里，完成市县级政府大楼的样本收集工作。

　　白小刺镜头里的政府大楼，有着共同的特点—宏大、庄严、肃穆。

　　在为政府大楼拍照时，白小刺摒弃了强调构图精美、光线和戏剧化的拍法，而是用最传统的正面肖像照的拍摄方式，以远机位平视的视角，来凸显这些大楼的庄严、宏伟和厚重感。

　　拍着拍着，白小刺心生感慨，觉得在这些宏大的建筑面前，自己渺小得像一只蚂蚁，“很多大楼，车可以开进去，但人必须穿过长长的广场，爬上高高的台阶。”

　　在拍摄过程中，白小刺发现很多有意思的规律。比如，政府办公大楼的外观必须对称，前面得有一个大广场，这是标准配置。很多地方政府大楼，都有天安门的影子，县级政府办公楼对华表、金水桥等等天安门元素尤其迷恋，甚至于有些地方的政府办公大楼，赤裸裸地直接复制了天安门的造型。

　　比如，沿海地区的政府大楼偏爱欧式风格，喜爱大理石、花岗岩，惠州市政府办公大楼显然就是模仿了巴黎罗浮宫前的玻璃金字塔；比如，司法机关的办公大楼喜欢“借鉴”美国国会山的设计元素。

　　白小刺曾总结过一些政府的风格，上世纪90年代时修建的大楼都为单独的塔楼，党委、人大、政府和政协“四套班子”在同一栋楼里办公；但近几年新建的大楼基本是一个大楼，周围四个裙楼，四套班子每套一栋大楼，中间的大楼，则是会议中心。

　　“但现在的大楼越来越难拍了。”白小刺说，近几年，政府大楼又变成庭院式办公大楼，很多办公楼都隐藏在主楼后面，虽然看着依然很宏伟，但用相机就很难直观地呈现出来。

　　土地财政驱动豪华政府楼

　　白小刺照片中的政府大楼，多数都建在开发区或者新区，而在这些开发区和新区，政府基本上是第一批入驻者。周边的大片空旷地带，让很多的政府大楼在白小刺的镜头下，显得愈发宏大而冷峻。

　　“我有次去拍一个楼之前，问出租车司机怎么过去，司机说会有公交车过去。”白小刺回忆，按照司机的指点，他在车站旁等了半个小时，却没等来一辆车，只好打车过去。后来，他才知道，这个公交车是专门为在政府办公大楼上班的人开通的，早晨上班时间一趟，下午下班时间一趟。

　　相比较于网友对政府修豪华办公大楼是“腐败”和“炫富”这些义愤填膺的评价，白小刺的看法相对理性。

　　“如果单纯说是腐败和炫富，的确太肤浅了。”在他看来，这首先是一个经济驱动的体现，地方政府要靠土地财政扩大收入，要想土地卖个好价钱，就要先提升它的档次；在开发区或新区建造新的政府大楼，相当于政府倾力打造一个橱窗，可以繁荣土地市场，抬高价码，吸引买家进入，这正是运营城市的一种商业策略。

　　发展新区，已经是中国城市化进程中一个不可阻挡的趋势。一方面，老城的发展空间越来越小；另一方面，大多数城市在之前都是围绕着一个中心，比如北京已经围绕天安门建到了七环，造成各种资源的重复建设和浪费。而新区，网格化的设计，基本上可以避免老城的这种局面。

　　但如何让新区快速发展，变成了官员的一个考核任务，甚至与官员的升迁直接挂钩。

　　“政府搬过去，地价就会上来。”白小刺说，如何让新区快速发展，一直以来都是一个问题。而将政府大楼搬过去，则是发展新区最快也是最为便捷的一种方式，从操作层面来说，简单到只需要公务员们换个地方上班，地价就会飞涨。

　　成都市政府在高新区建立新行政办公中心的经历，验证了白小刺的说法。成都市新行政中心（下称“新行政中心”），又名“新益州城市广场”，是成都新的标志性建筑，位于成都南郊天府大道966号，离目前的市政府所在地天府广场约7.8公里。

　　新行政中心占地255亩左右，建筑面积约37万平方米，六栋办公楼呈莲花瓣状放射排列，中间则是一栋椭圆形办公楼。整体建筑气势磅礴、蔚为壮观，由于外观设计酷似花瓣，又被成都市民称为花瓣楼，由设计北京国家大剧院“巨蛋”的设计师保罗?安德鲁亲自操刀设计。

　　2003年，为配合成都市“向东、向南发展”的计划，成都市政府决定将部分办公区搬迁，新行政中心正是在这一背景下兴建的。2004年，新行政中心开始动工建设。建设单位成都市兴南投资有限公司（下称“兴南公司”，后并入成都市兴城投资有限公司）此前发出的招标公告显示，新行政中心投资额约为12亿元，若加上土地价值，保守估计总价值在25亿元以上。

　　尽管成都市新行政中心在交付使用前的所有招标建设，包括向本级的成都市发展计划委员会立项报批中，一直是冠以“成都市南部副中心科技创业中心”的名义，其周边地块，也统称为“科创中心地块”，但成都政治中心南迁的消息，还是不胫而走。

　　在城市政治中心南迁的“号召”下，和规划中的地铁建设的有力推动下，原属偏远地带的成都城南自2004年以来，呈现井喷发展的态势，“地王”屡现。2004年，和记黄埔拿下成都城南1036亩土地，其时每亩价格仅206万元，被称为当时的“南地王”。但到2007年7月，合景泰富在南部新区仁和片区，拿下28号地块，成交价已飙升至每亩1265万元。

　　2007年底，新行政中心落成，因其奢华的外观，遭到民众的一致讨伐。2008年3月，成都市政府低调搬迁，60多家单位搬入其中，未举行任何仪式，也未对外通报。

　　随后，“5?12”地震发生。当年7月15日，在成都市第十一届市委会第五次全体会议上，四川省委常委、成都市委书记李春城宣布，对刚刚启用的新行政中心进行“拍卖”。

　　次日上午，成都市召开处级以上干部大会，宣布该项决定。几小时后，成都市举行新闻发布会。市委宣传部部长何华章称，成都市委、市政府经慎重研究，决定已南迁市级机关妥善安置，未迁单位暂停南迁，已建成的新行政中心，按南部新区产业发展定位妥善处置变现，处置变现所得收入全部用于受灾群众安置和灾后重建；同时，“继续保持南部新区新行政中心的地位不变，逐步创造条件择时安排机关整体南迁”。

　　但坊间流传另外一种说法，因新行政中心外观奢华，“5?12”地震后来灾区视察的中央领导大怒，迫于各种压力，成都市最终决定高调拍卖政府大楼。消息一出，成都城南地价应声而落。

　　2011年1月成都市政府发布的新闻通稿称，除4号楼还有部分市级和金融相关的机关租用外，新行政中心已经变现资金15亿元，全额转入地震灾后恢复重建偿还专项资金专户，专项用于灾后恢复和重建。

　　大楼设计潜规则

　　一栋宏大、庄严、肃穆的政府办公大楼，是如何建成的，难道所有政府办公大楼的设计师，都偏爱宏大、铺排的建筑风格？事实并非如此。

　　华立（化名）是一名建筑设计师，他和自己所在的公司，曾参与过多起省级、地市级和县级政府办公大楼的设计。华立这样总结自己的经验：在中国，设计政府办公大楼，最重要的是两点，第一个标准就是必须符合权力的审美，也就是说，看起来要像政府办公大楼，否则没戏；第二个标准就是领导喜欢。

　　在华立看来，作为甲方的各级政府对办公大楼的要求，基本上是很类型化的主张。基本诉求是打造区域经济，做成标志性的建筑。同时，政府办公大楼一定要体现政府的政治诉求。它的要求跟以前中国古代帝王对建筑等级的要求相似，强调权力审美，讲究中轴对称性、等级性。无论是哪级政府，对这一方面的要求都没变过。

　　“中国政府建筑，在权力审美上，已形成一种约定俗成的规则，你必须按照这个规则行事，否则就没戏。这是件很恐怖的事。”华立说，简而言之，就是必须看起像政府大楼。之前，华立曾参与一个三线城市政府办公大楼的投标，其中，有一个荷兰籍的建筑师参与投标，他对中国的情况完全不了解，设计的建筑与我们反差很大。这个建筑师设计出像街区一样的政府建筑，说市民可以在其中随意走动、参观。但如果这样去投标，肯定不行。

　　华立说，政府办公大楼都有一套固定的建筑语言模式，不是做什么样的设计，他们都能接受的，其要义是迎合政治审美、权力审美。地方政府在建办公大楼的过程中，常会有一些先入为主的观念。比如，有些地方政府在建办公楼时，会事先参考同一级别的政府是怎么建办公楼的。通常，他们强调外观上的威严，并且与权力等级密切相关。如果把政府办公楼设计成幕墙式、很通透、很开放，方便公民参观的建筑，是绝对不可以的。所以，中轴对称、等级性是政府办公大楼最基本的诉求。

　　其次，在功能分布上，也强调权力和等级。比如，大楼方位，一定要坐北朝南，方向必须正，不能偏。其实，不少政府领导对风水的要求是比较严格的。在内部结构上，对于普通人员办公地方、重要领导和VIP人物的流线通道，要求都比较高。华立坦承，他所接触的政府，在建办公楼时，基本没有考虑市民的诉求。

　　而接待市民的办公区域，一般会与主要领导办公场所隔离开来，以免产生“干扰”。市民活动的区域也会有一定的限制，比如，信访部门的办公地点，会被设计在偏角处，以避开主线。因此，政府办公大楼在功能审美上也有很多诉求。

　　在政府办公大楼布局上，除了强调坐北朝南，还有两种设计模式。一种是“四菜一汤”式的格局：办公大楼前面一般会建设一个面积较大的广场，并配上博物馆、美术馆、音乐厅和规划馆四种文化建筑，形成一个所谓的“市民广场”。有趣的是，现在很多地方政府，往往把办公大楼与这些建筑捆绑在一起，这是个共同现象。

　　尽管对于政府兴建办公大楼的权力审美诉求谙熟于心，但华立和他所在的公司，也有失败的时候。对于失败的原因，华立的分析是：首先，通常情况下，参与政府建筑项目投标的公司比较多，竞争激烈，并不是每次都能胜出。级别越高的政府，参与投标的公司越多，竞争越激烈，有时候，国外的公司也参与其中。最重要的是，设计方案不符合领导的口味。政府建筑项目的招标程序是：政府通过第三方公司，邀请专家对各个方案进行评估，当然，政府也会派人参与。第三方公司从中评选出最优的几种方案，呈交给政府，政府再通过内部会议的形式进行取舍。但有最终决定权的是政府领导，如果设计方案不符合领导的审美要求，再好的方案也会被否决。

　　“中国有一个很有趣的现象，地方政府的领导很喜欢谈建筑，搞得自己像建筑师似的。”华立说，一般，这个过程会有标书，地方的级别越高，标书越严格，甚至有国际招标。但是，也会不断有变化。因为，政府部门多，要经常开会讨论，相互协商。最终，从中标到建筑落地，设计方面的变化是很大的。但是，有些地方的市长很强势，一个人说了算，就能定下来。

　　华立回忆，他们曾参与一个县级政府办公大楼的招标项目，前后经过三轮，政府才选出最后方案。华立说，之所以经过三轮，原因很简单，专家团评选出来的几个方案，都不符合领导口味，于是，再次招标，再次评估，直到符合领导的要求。

　　而另外一次，他们曾给一个省级政府设计建筑方案，因为是省级政府，要求比较多，反复修改，历经2年时间才最后敲定，而此时，设计方案已不是最初的那个样子了，基本上是几个省领导集体智慧的结晶了。

　　因此，华立认为，投标政府的建筑项目，必须要符合政府领导的审美，否则，再好也没用。这就是在设计中国式政府办公大楼时的潜规则。

　　100年不落伍

　　对于为什么要建外观豪华的大楼，各地领导的回答基本上都是同一个声音：“为了50年、100年不落伍。”

　　2007年，央视采访被网民热议的几家豪华政府大楼的相关领导，领导们的说辞异口同声：“因为考虑到这个政府大楼要用很久，因此，设计时稍微超前了一点，以保证50年不落伍。”

　　“红河州政府大楼是看着漂亮，其实办公条件很拥挤。很多部门都搬出去了。”前段时间，在网上为红河辩护的云南省红河州州委宣传部部长伍皓说，红河州当时是为了省钱，才把政府多个部门建在一起，此外，还加了博物馆、市民广场等配套设施，外观修建得非常漂亮。他当年在新华社工作期间参与调查豪华办公大楼时，时任红河州州长也曾经说过，“很多建筑很快就落伍了，也许就会被炸掉，造成浪费，我们这是为了100年不落伍。”

　　近年来，国家三令五申，要求党政机关在修建办公用住房时，必须贯彻艰苦奋斗、勤俭建国、厉行节约、制止奢侈浪费的精神。

　　2007年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发通知，其中提到，最近一些党政机关违规修建办公楼等楼堂馆所。有的违反审批程序，擅自提高建设标准、扩大建筑面积；有的盲目攀比，贪大求洋，搞豪华装修；有的不惜贷款、举债，甚至挪用扶贫款、救灾款等专项资金修建办公楼等楼堂馆所。

　　2009年，国家发展和改革委员会下发《党政机关办公用房建设标准》，要求党政机关办公楼建设必须体现庄重、朴素、实用和节约资源的原则；不得配套建设大型广场、公园等设施。对于公务员的办公面积也有相应规定：中央机关的正部级，每人使用面积54平方米；地方机关的省（自治区、直辖市）级正职，每人使用面积54平方米；县（市、旗）级及直属机关县（市、旗）级正职，每人使用面积20平方米。

　　尽管如此，但实际效果并不明显。2007年，在网友发起的一次晒晒“各地豪华办公楼”的活动中，从南到北，都能看到豪华办公楼的身影。而在山东滕州的豪华办公楼中，一个普通科员的办公室就达到了中央正部级干部的标准。中国社会科学院研究员刘维新曾去过很多县级政府，他说，一个县长的办公室就有200平方米，而且这并不是个案。

　　刘维新说，目前，国家对地方政府的办公楼建设没有标准，资产管理不到位，该不该建办公楼也不清楚，只要找到钱，一般情况下没有人反对。尽管，国家发改委公布了《党政机关办公用房建设标准》，对各级别公务员的办公面积作了规定，但是没有提到装修标准，而且也没有提到办公楼的问题，更没有相应的处罚措施。

　　此外，地方政府建豪华办公大楼缺少应有的法律监督。从目前我国预算法的相关规定来看，地方政府支出的资金来自财政渠道的，既可是预算内资金，也可是预算外资金。预算内资金包括两个来源，一是地方自收自支的财政资金，二是地方和中央共享的财政收入资金。所以，地方大建楼堂馆所的资金来源，应当很复杂，有合法的渠道，还有很多来自企业的赞助等。目前，这方面的精确统计数据很难获取。