政府不合理支出规模超万亿 是腐败收入主要来源

　　王小鲁：财税机制不变 收入分配难改


　　访中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁

　　在千呼万唤后，中国收入分配改革方案终于与公众见面。春节前夕，国务院批转了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(下称《意见》)，要求各地区、各部门认真贯彻执行。

　　“此次《意见》从多个方向表达了改革的意向，但在如何解决收入分配不公等重要问题上，讲得比较笼统，没有看到多少具体改革措施。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁在接受记者采访时说。

　　王小鲁还表示，公共资金管理和使用的漏洞是腐败和非法收入的重要来源，是导致收入分配不公的重要原因。但《意见》对此基本没有涉及。要解决这些问题，还需要在改革财税体制和政府管理体制方面有重大的改革步骤。

　　财税体制改革是重中之重

　　《华夏时报》：国务院批转了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，这是否说明对收入分配的改革已形成了共识？

　　王小鲁：此次《意见》覆盖了有关收入分配的多个领域，提出了不少积极举措，有些也是有具体操作性的。但在如何解决收入分配不公等重要问题上，讲得比较笼统，没有看到多少具体改革措施。例如在打击取缔非法收入上，《意见》要求对“国企改制、土地出让、矿产开发、工程建设等重点领域，强化监督管理，堵住获取非法收入的漏洞”。解决这些领域的问题确实非常关键，但如何“强化”，如何“堵住”，需要采取有效的措施才能解决问题。

　　其实严格来讲，我认为没有一个单独的收入分配制度。所谓“收入分配制度改革”实际应该是方方面面的制度改革。比如说，收入分配最突出的问题是腐败和不公平分配。这个问题不是靠调整工资或所得税能解决的，因为它是和整个经济制度有关的，而且不仅限于经济制度，还包括政治制度，包括政府管理体制、社会管理体制等等。我们的经济体制改革搞了30年，但是政治体制改革严重滞后。政府管理体制很多方面没有改，虽也有一些变化，但是不符合现代市场经济的需要，如果这些方面的问题没有解决，你想要形成一个合理的收入分配从何而来？我觉得是很难做到的。

　　《华夏时报》：是否可以说，即使出台了收入分配改革方案，也解决不了什么问题。

　　王小鲁：可以说，出台了方案，不等于解决了问题。因为在还没有把关键领域的体制改革推上轨道这样一个前提条件的时候，先去谈收入分配改革，可能解决不了根本性的问题。即便有些问题提出来了，可能因为没有一个整体、综合改革的大的布局、大的方向，涉及具体收入分配问题的改革，可能会在部门之间造成互相意见不一致，互相扯皮，最后很多事情会不了了之。

　　《华夏时报》：所以近年来，你一直呼吁要推进体制改革。

　　王小鲁：我认为当前最重要的是要进行财税体制改革。因为我们现在所说的分配不公平、腐败等问题，在很大程度上都与公共资金的流失和不合理的使用有关。比如说，我们一年50万亿元的GDP，政府财政预算收入接近12万亿，如果再加上土地出让收入、加上其他没有包括在常规预算里的政府性基金收入、社保基金收入，至少占GDP的1/3以上。这么大量的公共资源都用到什么地方去了，用得怎么样？有多少是正常使用的，有多少是因为腐败流失掉了，或者是不正常的使用？这有没有一个统计？

　　如果与国际通常水平相比，我们国家仅行政管理费支出高于通常水平的部分，粗略推算一年就要多花掉1万多亿元。如果加上其他类别政府支出中的流失和不合理使用，加上公共投资中的大量资金流失，我个人判断每年公共资源流失的规模可能成倍于这个数。这么大的数额，对收入分配是什么影响？如果不把这个问题搞清楚，不把这一部分收入分配纳入到正常轨道上来，就不可能解决现在收入分配面临的问题。所以我觉得，政府财税体制改革和政府管理体制的相应改革，应该是当前的重中之重。

　　提高公共资金

　　管理的透明度

　　《华夏时报》：财税体制改革关系到每个居民、各自阶层、党政及行政性事业机构等等各个方面的利益，这方面的改革应该从哪里抓起？

　　王小鲁：发达国家对于政府财政的管理非常具体，政府每笔收入和支出，老百姓都能查得到，若有问题老百姓都能质询。中国政府支出中不合理的地方多，关键就是因为财政透明度太低。

　　因此，当前应尽快实现各级政府的财政公开，即需要各级政府全口径的财政细账的公开。不光是预算内收入，还包括土地收入，还包括其他的所谓政府性基金收入。怎么收的、怎么花的，能不能通过制度改革，使得它的全部细项能够在网上公开出来？具体到每一个项目，接受社会的监督，让老百姓能够看到你每年的公共支出花在什么地方。

　　此外每年人大开会之前，各级政府都要把详细到具体项目的全口径公共预算和决算提交给人大专门委员会审查，人大要进行辩论，可以通过，也可以不通过，审议过程也要公开，最好现场直播。我觉得这些方面的改革可能应该走在前面，就是怎么提高公共资金管理的透明度。当然人大也要改革，才能代表民意，对政府进行监督。

　　《华夏时报》：但现在很多收入并没有列入财政预算。

　　王小鲁：所以在财政公开之外，还有很多事情要做。比如现在的土地出让收入仍然是单独一块，没有列在财政预算里，现在是叫政府性基金预算，但是管理很粗放，透明度很低，也非常混乱，流失非常多。而且这样一种土地出让金的收法本身就有很多问题，现行的土地征用和出让制度恐怕需要相应的改革。土地收益怎么收法？农民应该在这中间拿多少？政府应该拿多少？政府拿到的钱应该怎么分配？这些都需要建立一套完善的制度。

　　不客气地说，现在的土地征用和出让制度问题太大了。一方面是低价征地，高价拍卖出让，多数失地农民难以得到合理补偿。另一方面，未来70年的土地使用权收益，政府一次收取，一次花掉，实际上是寅吃卯粮，不可持续。能不能开放土地市场，让市场来调节？政府可以对巨额的土地收益征收所得税或者增值税，用于公共服务和补偿边远落后地区难以享受城市化带来的好处的贫困农民。加上房产税，用于调节财产收入、控制房价，补充地方政府的常规财政收入。

　　《华夏时报》：土地征用和出让制度的改革，是否会形成一种倒逼机制，逼着财政体制进行改革？

　　王小鲁：可以这么说吧。因为现在地方政府常规预算不足，依赖土地财政，靠卖地来维持支出。如果没有了卖地收入，或者卖地收入大幅度减少了，地方财政难以为继怎么办？我觉得，一方面需要建立制度，对政府各项支出设定刚性标准，管住“三公消费”，管住政府乱花钱和不计后果的投资。制度健全了，不必要的政府支出和腐败就能大大减少。另一方面，中央和地方之间的财政关系是不是要重新调整？财权和事权相统一的问题是不是要提到日程上来？怎么一步一步实施，把这个财权和事权的统一变成一套制度界定下来？可能需要重新规划、界定中央和地方之间、各级地方政府之间、不同地区之间的财政分配关系。

　　现在中央政府对地方有大量转移支付，但一半是专项转移，一事一议，没有统一标准，导致地方政府“跑部钱进”，“会哭的孩子有奶吃”。败坏了风气，造成了腐败和不公平分配。不如把专项支付的大部分用于充实地方常规预算，满足其公共服务职能的需要。但是前提首先是要实现财政公开透明，并建立严格的管理制度，使各级政府不乱花钱。

　　应该征收垄断利润调节税

　　《华夏时报》：《意见》中说，要充分发挥市场机制在要素配置和价格形成中的基础性作用，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境。但从目前来看，垄断行业和其他行业间的巨大收入差距还是触目惊心的。

　　王小鲁：这是大家都关注的一个问题。要解决这个问题，只控制垄断行业和国有企业高管的工资是不够的，因为这涉及到资源性收入和垄断性收入是怎么分配的。前些时候资源税改革，对石油、天然气收5%的资源税，这是一个进步，因为石油部门的成本利润率比别的竞争性部门要高七八倍，如果这部分资源收益都交给企业自己去支配，给自己的管理层买房子、搞福利，那是不合理的，因为你花的钱不是你经营所得，而是自然资源所得。这部分资源所得应该全社会共享，应该拿到公共财政，而且用于公共服务，但5%的资源税在我看来力度太小，远远不够。

　　澳大利亚前些时候搞资源税改革，对资源部门的利润征收30%的资源税，这还是退了一步，原来的方案是40%。它对利润的30%税率和我们的从价5%税率是什么关系？我粗略算了一下，我们的资源税改革力度不到澳大利亚的一半，折合成利润算的话，不到15%。剩下的绝大部分利润还是该怎么花怎么花，没有根本解决资源收益分配问题。而且这一改革没有包括煤炭和其他资源性行业。

　　因此，资源税改革，其一是要拓宽，不光是石油天然气，还要包括煤炭和其他矿产资源部门。其二，力度要加大。其三，要有级差税，把不同级差收益区分开来。其四，针对销售收入或者销售价格征税，不如针对利润征税，因为从价税是可以转移的，你收我5%，我把价格提高5%，结果都转移给下游了。最后是消费者负担，等于没征它的税。改成针对利润征税，是没办法转移的。

　　《华夏时报》：除了资源以外，目前银行业也因盈利能力强、利润过高而备受非议，这是否也是垄断造成的？

　　王小鲁：我认为银行的利润基本是靠行政手段来保持的。比如说，央行规定的存贷款基准利率，中间的利差达3.2个百分点，显著高于国外的一般水平，60多万亿元贷款，一年的利差就接近两万亿，给银行业带来1万多亿的净利润。这主要是靠政策给你的，而不是靠市场、靠你自己的努力。这就是垄断收入，导致行业之间严重苦乐不均。

　　这个垄断收入怎么办？我觉得要改革，无论是银行还是其他部门，和竞争性生产部门应该站在同一个起跑线上，不要用行政手段给某些部门特殊优惠和特殊保护。要减少行政垄断，还可以征收垄断利润调节税。这里既涉及税收问题，也涉及加强竞争的问题，比如银行业现在还是集中度太高，大银行占的比重太大，中小金融机构太少，特别是小型民间金融机构严重不足。门槛太高，不让人家进，所以发展不起来，要发展就变成地下钱庄，因为你不给人家合法的身份。结果银行业缺乏竞争，人为造成垄断，造成收入分配不公平。在这些部门要降低门槛，促进公平竞争，这是改善收入分配的一个重要方面。

　　《华夏时报》：与一些垄断行业和国有企业相比，中小企业目前却是举步维艰。

　　王小鲁：对。根据经济普查数据，小微企业和个体经营的从业人员占了城市非农产业就业的多一半。小微企业的经营状况好不好，直接关系到中低收入居民的就业和收入，关系到收入分配状况。

　　在市场经济下，政府应该对于竞争性领域的国有企业和民营企业一视同仁，但在实际中，政府却常常把国有企业当做“亲儿子”，国有企业能够得到的一些优惠政策，民营企业很难拿到。与大企业相比，小企业面临的市场经营环境较差，融资难度很大，负担较重，不必要的政府干预较多。这些都是政策“吃偏饭”造成的。

　　其实，如果能够给小企业提供更好的经营环境，对收入分配的改善应该有巨大的帮助。目前的积极财政政策，与其继续搞大规模的政府投资，不如给小微企业大规模减税。减税在宏观效果上，对拉动需求的短期作用是一样的，但是对于调整结构、保障中长期发展，和改善收入分配和消费，有更好的作用。

　　健全社会保障和福利体系

　　《华夏时报》：前不久，国家统计局公布了自2003年以来逐年的全国居民收入基尼系数。数据显示，这些年中国居民收入基尼系数一直在0.47以上，对此，你怎么看？

　　王小鲁：这个数据肯定存在一定的偏差，因为还存在大量的灰色收入无法进入国家统计局的数据库，中国的实际基尼系数要高于官方数据计算的数值。尽管如此，目前0.474的基尼系数也还是反映了相当大的收入差距。根据世界银行[微博]2011年公布的全世界162个国家和地区的收入或消费基尼系数(不同年份)，基尼系数超过0.47的国家和地区只有34个。

　　收入数据不真实的情况在中国很严重，但可能在不同程度上也存在于很多国家。如果我们假设世界各国都和中国一样存在低估收入差距的问题，而且程度相同，仍然可以判断中国目前处于世界上1/5收入差距最大国家的行列，说明我国的收入分配问题相当严重。因为多数发达的市场经济国家，基尼系数也就是0.3左右，收入差距比我们小得多。只有美国收入差距很大，但也比我们低。

　　因此，我们有些人常常会产生这样一个错觉，认为收入差距大，都是市场经济带来的，但我们看看其他市场经济，不是这样的。我们的收入差距过大，不是市场带来的，而是对市场的限制带来的，是靠权力限制市场、靠权力垄断资源、腐败等等带来的，是改革不到位带来的。

　　《华夏时报》：对这个局面应该怎么办？

　　王小鲁：鼓励公平竞争，反对垄断，特别要反对利用权力进行垄断，防止权力和资本结合，形成官僚资本。同时，要健全公共服务和社会保障体系，这是发达国家走过的路，虽然它们之间有差别，有美国模式、西欧模式、北欧模式，但基本都是成功的，都能在一定程度上减少收入的不平等，实现更公平的分配。

　　因此，我们也要搞全民的社会保障、为全民提供公共服务。水平不要太高，不要搞过高的保障和福利，但是要全民覆盖。把这套基本的东西建立起来了，收入分配就能够改善。

　　我们的社会保障体系这几年确实改进很大，但是仍然有一个重大的缺陷，就是1.6亿到2亿的农民工在城市里打工，到底有多少人享受到了社会保障？国家统计局对去年的情况有一个调查，外出农民工中失业保险覆盖率是8%，医疗保险覆盖率是16%，绝大部分人还没有被社会保障覆盖。城市化就意味着大量农村居民要源源不断地转为城市居民。而这些长期在城市打工的农民工无法在城市安家落户，社会保障、住房、子女教育等一系列问题解决不了，不但不利于社会公平和稳定，也必然对城市化的未来发展形成阻碍。因此这些问题是迫切需要解决的。

　　《华夏时报》：但要弥补这个缺陷，实现社会保障和公共服务全覆盖，钱从哪里来呢？

　　王小鲁：不用增税，不用印票子，如果能够切实改革财税体制改革和政府管理体制，实现政府支出合理化，完全可以解决资金来源问题。其实只要把行政管理费降到国际正常标准，管住三公消费和其他非正常支出，就绰绰有余了。再把不必要的投资压下来，把针对资源和垄断利润的税收征上来，还可以解决更多的问题。