官府“临时工”真是万能替罪羊吗

导语6月3日，延安城管暴踩商户头部的视频出现在网络上。延安城管部门回应，打人者为“临时工”。6月15日，武汉城管下班后“摆摊”照片曝光引发热议，城管部门回应，摆摊者不是“临时工”。

这两件事一正一反，恰好体现了官方对“临时工”的敏感，现今一出现负面新闻，网友总会问一句“不会又是临时工干的吧？”在网民眼中，“临时工”已经成了“顶罪工”。“临时工”真的能充当替罪羊的角色吗？




行政系统下的“临时工”是怎样产生的
“临时工”自古有之，古时“帮役”就是现在行政系统下的“临时工”古代基层政府最重要的两项权力，一是收税，叫做“钱粮”；一是司法，叫做“刑名”。这两项权力的实施，都需要一批年富力强的男人去出力跑腿。谁来跑腿呢？本来是由城乡居民轮流承担，因为是一项义务，所以也是无偿的。这就叫徭役。
宋朝王安石改革，将一部分由老百姓承担的无偿徭役，变成了雇役，老百姓出钱交给政府，政府拿出其中的一部分，向社会雇佣一些乐于从事此种工作的人打杂跑腿。但是，朝廷有名额限制，每个衙门，正经制役就那么多，怎么办？于是，就出现了帮役和白役。所谓帮役和白役，就是编制外的“临时工”。
古代的“帮役”被各种小说里塑造成为非作歹的典型
按照清朝的规定，这些衙役的数量是相当有限的，一个县正式定额或者说编制，是以八十名为限，而实际人数则远远超过定额。据历史记载，一个正式的名额下，一般有三四名“帮役”。清初侯方域（著名文人）说，一些州县仅“白役”就有上千人。按照《清代地方吏役研究》的估计，清朝全国地方吏役人数当在两百万左右，其中大部分是“白役”，即临时工。

“帮役”和官府相互需要学者张鸣认为，这些帮役和白役的存在，其实不是因为正式衙役工作忙不过来，需要聘用“临时工”，而是因为衙役的工作性质，需要增加和扩大捞钱的机会，用临时工，不仅机会增加，而且保险。
从经济上看，帮役和白役的薪酬待遇非常低，只有一种叫做“工食银”的报酬，一年的平均水平仅仅是6两银子，其购买力相当于今天一两千元人民币。而不在编制内的“白役”更是没有正式报酬。从社会地位来讲，朱元璋将衙役的地位定为“贱民”，白役自然更“贱”，但即使是这样，不但有很多人宁可去做“白役”，而且一些家道不错的人家，也要做挂名衙役，这是什么缘由呢？
“临时工”和正式工的待遇巨差明显
帮役和白役这种活计，是为官府打工，官府这张虎皮含金量很高，只要善于使用，都可以随时变现。官府既然不能给帮役们正常的报酬，那么，自然就允许他们靠山吃山靠水吃水。无论催粮收款，还是办理刑事案件，都是帮役们敲诈勒索的绝佳机会。
胥吏帮役之害，在明清尤其清朝，可以说是一种政治癌症。人们愤恨它，却取消不了它。这个群体一直声名狼藉，而由于声名狼藉，正直的人更不愿意加入这个群体，这样就形成一个恶性的循环：只有地痞流氓才愿意进入这个群体，而地痞流氓把持了这个群体，正直人士就更不愿意接近它，于是出现了帮役胥吏的世袭垄断局面。

百多年后，再看今天基层政府的“临时工”现象，就容易理解了今天的市县政府，无疑承担很多直接与老百姓打交道的管理职能。由于社会变革，矛盾集中，治安、交通和城市管理等范畴确实工作量大，需要人手。但是，一来编制有限，二来在编的正式工作人员，养尊处优，不愿意走向街头去做那些吃力活。同时，由于退出机制不存在，他不干活你也没辙。于是，这些部门就需要招收大量的“临时工”。
没有编制，工资低，待遇差，这种条件不可能吸引高素质人员进入。由于收入低下，无法靠工资过上体面生活，他们往往像历史上的前辈那样，靠罚款、没收和敲诈勒索寻找“光明”。这样，显然会引发和被管理者的冲突。而政府对于这种做法，名义上反对，实际上态度暧昧。一些部门制定了罚款指标，完成的有提成，自己抽大头。这就是所谓的“不给钱就给政策”，政府既然不给这些执法部门更多的编制和人头经费，那么，就会纵容他们自己去创造收入。
同时，像城管（协管员）和拆迁办工作人员，基层政府往往认为他们是直接面对“刁民”的，能够完成按照法律无法完成的任务，能够打开工作局面。所以，虽然各级政府都在要求从严控制临时工数量（甚至要取消），但这对他们的利益而言是很不利的，这种不利，基层政府心中不会不知。（本大段部分内容参考梁发芾《从清朝的“帮役”到今天的临时工》）




02 “临时工”被辞退常发生，但法律意义上的顶罪不现实
“临时工”数量庞大，且冲在第一线干脏活累活，这本来就容易出纰漏近些年来，“临时工”在负面事件中高频率出现，网民有一种普遍的心态，就是死活不相信，从开始质疑到越来越反感。“临时工”之所以被异化成“顶罪工”，确实是因为在各类引人关注的新闻事件中，总是不乏临时工的身影，他们是打人的城管、上班打牌的机关工作人员、开豪车套军牌的司机、引发火灾的工人、暴力拆迁的受雇人员……
“临时工”在网民眼中已经成了“顶罪工”的代名词
在一些事件中，临时工被推了出来，此后政府部门披露的信息，就不完整甚至断尾，涉事的“临时工”要么开除要么辞退，就此了事，再无下文，所以就自然给人造成了“临时工”在“顶罪”的印象。
中国的行政系统中，到底有多少“临时工”，数据是不公开的。6月8日，浙江理工大学法学专业学生魏煌雄就此向人力资源和社会保障部申请政府信息公开，要求公开全国行政机关中“临时工”信息。虽然没有确切的数据，但是从一些新闻中，我们可以知道行政系统下的临时工数量庞大，如“东部沿海一县农业局正式编制40个，临时工达100多人。”国家行政学院教授竹立家也称“经济发达城市，执法部门的协管员数量和编制内人员数量相当，甚至超过在编人员。”
行政系统下的“临时工”，显然从事的是累活、脏活、容易得罪人的活，这样的工作也往往最容易出纰漏。再加上“临时工”数量庞大，从概率上来讲，“临时工”确实是容易和一些责任事故扯上直接关系。如果“临时工”是坐办公室的一拨人，他们哪有机会去直接犯错呢？

真出了责任事故，法律上“临时工”也顶不了罪有一点需要分清：出了事，“临时工”被拿出来说事儿甚至被辞退，确实常有发生，但如果遵照法律规定，“临时工”是顶不了罪的。以上海大火为例，在事故发生之初，官方宣布因电焊“临时工”违规操作造成惨剧，舆论一片哗然。但在最后案件的审判中，原静安区建交委主任高伟忠被判处16年徒刑，而操作不当导致火灾的两名电焊工，则分别被判缓刑和免除刑罚。在被告席上的26名被告中，他们构成了刑事责任轻重的两端。
2010年7月1日起施行的《侵权责任法》第三十四条明确：“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。”其实已经从基本面堵住了“临时工”顶罪的通道。
对于行政体系下的“临时工”而言更是如此，他们并不具有法定的执法权，并且政府执法部门的执法权不得随意委托，根据我国《行政处罚法》第19条对受委托组织必须符合的条件来看，临时工不具有被授权或者被委托实施行政处罚等行政执法权的资质和条件，不能成为独立承担行政执法过程中，造成损害的担责主体，更不具备为行政机关不当执法行为承担国家赔偿等其他责任的资格。因此，从法律上说，“临时工”在工作过程中造成损害等其他事件，首先应该由其所在的行政机关承担对应的民事责任、行政责任甚至是刑事责任。



03 官方应停止称呼无编制人员为“临时工”
“临时工”是计划经济时代的称呼，《劳动法》颁布后就已经失效之所以要给“临时工”打上引号，因为这个称呼本身就不合法。这是计划经济时代的产物，1954年5月，劳动部《关于建筑工程单位赴外地招用建筑工人订立劳动合同办法》首次在国家文件中引进了临时工的概念。1965年，国务院发布的相关规定要求企业、事业单位积极推行两种制度，少用固定工、多用临时工。
“临时工”曾是我国计划经济体制下，区别于当时的长期固定工而言的一种用工形式，一般是指企事业单位临时聘用的短期工人，也包含事业单位、国有企业里的非在编人员。在1995年就实施的《劳动法》中，已明确规定无“临时工”、正式工之分，只有合同期限长短之别，用人单位用工必须与劳动者签订劳动合同，不能以临时岗位为由拒签。
虽然实际生活中，仍大量存在临时工，其主体为农民工，大量分布在建筑、餐饮、保洁、护理等低端劳动力市场，他们收入偏低、社会保障不健全。但行政体系下的“临时工”，尤其突出地存在一个问题，就是“同工不同酬”，既然政府不愿意给他们同工同酬的待遇，那么至少应该放弃“临时工”这个称谓，而不是像现在这样毫无顾忌地称当事人是“临时工”或者“非临时工”。




结语执法部门大量使用“临时工”，无论对社会还是对“临时工”来说，都不是幸事。而从长远来看，“临时工”闯下的所有“祸端”，都会一笔笔记在政府的账上，累积成为庞大的债务。