中国的基层县乡基本还债无望！

　　中央对于地方债务的审计风波逐渐展开，地方债务的浑水在审计署的工作下能被搅出多大的浪，这个我们不好说。但这次审计署的摸底工作，起码能让地方债务这个大谜团露出一点真面目。

　　谜，是因为有很多的不透明性，眼前不确定这个债到底有多少。但大概情况是清楚的，越上级的政府债务问题越少，最大问题在基层政府。所以这次审计摸底据说加了一级，就是对乡镇政府的审查。财政圈流行说：中央财政浩浩荡荡，省级财政强强壮壮、市级财政勉勉强强、县级财政摇摇晃晃、乡级财政空空荡荡。看来政府债务的最大层面就在县乡等基层上。

　　仅从09年以来，基层政府债务问题至少已不下十次在国务院会议上被讨论。最近几年的“两会”期间，人大代表不断表示担忧县乡基层政府的债务问题：全国现在接近40000个乡镇中，大约三分之二的乡镇财政负担非常沉重，很多乡镇债务负担已经超过财政收入。

　　这些基层政府的债务问题主要是“隐形”的。隐形就无法摸底。为什么债务会隐形呢？这个罪魁祸首是成千上万的地方融资平台。由于我国现行法律不允许地方政府举债出现赤字，所以地方政府就想方设法获取预算外的资金。上世纪八九十年代，绝大多数地方政府都开始成立公司的形式融资避开法律，由公司向金融部门借款或向社会发行债券。这些地方融资平台事实上构成了地方政府的负债，但地方政府的预算中却并不反映这部分债务，上级政府根本无法知晓。本来是一种创新的地方融资模式，现在成了极大的麻烦。这样的地方融资平台在全国有多少呢？数也数不清。

　　有人说过：关于基层政府债务的化解前景，让这些基层政府自己来还清债务？想都别想，根本还不清。在不得不还的情景下，有些基层采取的办法是举新债还旧债，或者干脆是变卖政府房产土地，或者挪用其他方面资金，或争取一些上面来的资金。这些基层政府的债务大多集中在上世纪90年代，有的甚至存在80年代形成的债务。

　　眼前他们没表现出大问题，是因为他们一直在借新债还旧债，债滚债。或者很多地方政府出于政绩或“面子”的原因，缺乏必要的信息披露机制。尤其是乡镇一级，根本无债务透明度可言。

　　据某乡镇干部酒后吐真言：招待费用支出太大。乡镇处于政权基层，有成十上百个对口的上级部门要接待、招待。每年单纯例行公事般的检查、评比、督导、验收、考核就有数百次。

　　乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中。这些考核评比都直接与乡镇行政主管人员的个人升迁和物质待遇息息相关。比如发展乡镇企业，教育普九达标的校舍建设，农业结构调整，最近几年的招商引资，都有明确的指标，有紧张的评比，完不成指标不仅升迁表彰无望，而且要“黄牌警告”，有的甚至要就地“免职”。中国的乡镇考核指标甚至超过上百条，计划生育、报刊征订、党风廉政建设、招商引资等方面几乎是一票否决，“也就是一旦某项任务没有达标，就视其全年工作任务为零，不得获得任何奖励和先进称号”。

　　某现象一：在财政压力下，某乡镇行政主管人员干脆做出极端选择：一种是造假，编数字向上报，玩数字游戏，搞形式主义；另一种是“硬来”，干脆“借钱”办事，花钱做“秀”。

　　某现象二：为完成上级达标、升级活动，某镇在正常“吃饭”都难以保证的情况下，盲目举债搞形象工程等，形成一部分债务。为完成上级达标任务，某乡镇建设项目配套压力过大，导致债务加强。

　　某现象三：前几年，为贯彻国家“普九”政策，某乡镇投入了大量的财力改造中小学校；近年来，为促进乡镇经济发展，该乡镇又在场站建设、道路改造等方面投入了大量的资金。但是，在乡镇自身财力不济的情况下，上述投入远远超出了该乡镇财政的承受能力。

　　某现象四：由于债务严重，有的乡镇政府重要工作根本难以开展，甚至连日常运转也需要举债；有的政府在不断变卖房产、汽车等还债，甚至连自己的办公室和住宿地都快没有了，只能借民房来维持工作。很多乡镇政府被债主催债，成了“老赖政府”！

　　地方债务反映出来的是问题，表面上是政府人员水平低、经营不善、管理不善等工作问题，实质上还是一个政府运作体制问题。

　　分税制实施后，一方面，从财政收入来看，实行的是‘虹吸’政策，即将基层财力大量地逐级往上吸取，集中到上级财政特别是中央财政。另一方面，从财政的再分配来看，实行的是‘喷灌’政策。这种分税制改革的实质是各级政府在财政主体利益的激励下，将各种好处尽量收到自己的盘子之中，乡镇及县的财权大部分被上收，而乡镇及县的事权则大大增加。中央财政占了七成，却只需要做三成的事，地方财政区区三成，却要做七成的事。地方政府没有钱，如何让他们想到发展？更别提还要全面城镇化了！


　　所以本质的问题还在这里，当年的分税制不彻底，地方政府的资金缺口普遍庞大。实施分税制以后，中央财政收入占整个财政收入的68%，地方政府的收入仅占32%，但地方政府支出却占60%，中央政府支出只占30%左右。每年都有很多财政作为转移资金，从中央下拨到地方，地方则眼巴巴的指望着这些钱，这些钱的下拨权力在部委手中，地方政府最大的一件事情就是跟这些部委搞好关系。

　　没有关系的地方财政缺钱，只能相方设法向当地企业和居民罚款、收费、摊派和集资。分税的十多年来，争项目、争资金、跑贷款、忙举债、想罚款几乎成了基层政府的必然之举。

　　中国的这些基层政府处于水深火热之中，再不改革，就晚了。

　　但从近期的世界经济走向来看，债务风险引发的经济大动荡案例不在少数，往前说有欧债危机，之后日本债市波动引发了日经指数的狂泻，直到最近底特律政府资不抵债，频临破产。中国不存在政府破产机制，看似至高无上的政府信用是地方债务的兜底所在，然而，构建在政府信用之上的庞大地方债务又将如何收场呢？印钱毕竟不是办法。

　　看来，这次中央对于地方债务审计并不是毫无底线的刺破债务风险，中央有底线，就是在可控范围内让债务危机提前、小规模、可以忍受的爆发。从这一点上来看，债务审计风波与之前的钱荒手法如出一辙。

　　当然，中央绝不会允许地方债务导致的金融风险爆发，但审计之后，高层还是要为地方债务想一个出路，-- 一个除了印钱或者借新钱还旧钱的新路子。


　　有三种路子是迫在眉睫可考虑的：

　　1、干脆允许地方政府发债。法律不允许地方政府发债，实际上地方融资平台的债一点都不少，还根本无法监管。让地债务适度举债，能让这种债务阳光化。2009年以来，连续两年中央政府代发地方债可谓开了个好头，但是还不够彻底。阳光化后，地方债还要进行定期报告，让各级政府有计划的预算，考虑让地方人大对地方预算有个监管！

　　2、官员考核制度急需要改。现行乡镇干部考核体制的影响。第一、地方主要领导变换太频繁，后任领导没有化解债务的动力；第二、债务化解没有列入干部考核指标，也不影响政绩，因此地方领导人没有压力。没有解决这两个问题，官员考核就是不理想的。

　　3、以上方法都还是指标不治本。重要的还是支持继续推进分税制改革，适当降低中央财政集中度，给地方财政以更大空间。地方政府所面临的财政问题，从根本上来说是中央与地方在财权、事权分配上不合理所造成的，即地方政府在财政收入中只占30%左右，却不得不负担教育统筹、医疗保障等60%的公共产品开支。对此，彻底的分税制改革才是治本。

　　地方债的问题，实质到最后表现出来的还是：分税制再到改革时！


                         （此文根据评论员评论内容整理）许一力：中国的基层县乡基本还债无望！