香格里拉大火背后：旅游财政掣肘古城保护

1月11日凌晨，香格里拉独克宗古城的一场大火，使得当地旅游经济遭受严重打击。新华社1月13日的消息显示，目前独克宗古城火灾原因已初步查明，起火地点位于古城中下段如意客栈，初步认定起火原因为经营者唐某用电不慎，导致窗帘起火引起火灾。

虽然火灾原因已初步查明，但大火背后的深层原因何在？记者了解到，古城的消防设施存一定短板。早在2010年，曾有一位当地消防部门人士撰文称，由于古城保护资金没到位，古城市政消防供水改造问题和其他火灾隐患一直难以整改，易造成小火酿大灾。从此次当地救灾情况通报的实际来看，消防供水不足是导致火势未能更加有效被控制的一个原因。

昨日（1月13日），云南省消防总队火灾科学实验室主任田锦林向《每日经济新闻(微博)》记者表示，此次火灾看似偶然，实是必然。类似独克宗古城的消防之困，不啻为国内的常见现象，深层次原因在于，虽然国家有相应消防标准，但并不完全适用于古城建筑，此外财政对于消防的经费投入“一定要充足”。

由此来看，大火背后是香格里拉独克宗古城甚至国内诸多古城的旅游财政困局。迪庆藏族自治州（以下简称迪庆州）吃力的旅游财政让其在古城保护上似乎显得力不从心。出于吸引更多游客前来旅游的考虑，虽然当地在2008年就提出征收古城维护费用，但至今未实现，面临两难。

“月光城”损失惨重

“独克宗”在藏语中有两种解释，一为“建在石头上的城堡”，二为“月光城”。独克宗古城坐落于云南香格里拉县建塘镇，建城距今1300多年，是曾经的滇藏茶马古道枢纽及滇、川、藏物资中转、文化、经济交流中心，是目前国内保存最好、最大的藏族群居性建筑，有数百间商铺和旅馆，多为土木结构。

1月11日的这场大火，给当地居民和客栈老板带来了不小的损失。

“客栈在大火中损毁完了！损失上百万元！”昨日（1月13日），徐德明在电话中向《每日经济新闻》记者表示。作为古城一家客栈的老板，徐德明刚将客栈重新装修过，计划春节时重新营业，却在此次大火中损失殆尽。

徐德明的遭遇仅是此次独克宗古城受灾的缩影之一。香格里拉县政府提供的截至昨日中午的受灾情况统计显示，香格里拉县独克宗古城“1·11”火灾受灾总户数246户，受灾户房屋烧毁343栋，其中仓房社区85栋、金龙社区46栋、北门社区212栋。

对于火灾带来的经济损失，香格里拉所在的迪庆州宣传部门表示，“具体受灾损失目前还无法估计，但总体上损失十分惨重”。

除了直接损失，目前，火灾给当地旅游经济带来的不利影响也较为深远。“到香格里拉玩，很多人都会到古城去逛逛，这对当地旅游肯定有一定影响。”迪庆州旅游局旅游开发科的工作人员向记者表示。

据了解，2012年，迪庆州接待游客首次突破1000万人次，实现旅游总收入95.8亿元。其中，香格里拉县接待游客757万人次，旅游收入70亿元。到香格里拉的游客，往往会去独克宗古城转一转。

由于受火灾影响，目前，“古城已经关闭，未对外开放”，独克宗古城管理委员会的一位工作人员介绍道。

那么，古城未来的重建和重新开放计划如何呢？迪庆州宣传部的工作人员表示，“尚待确定”。

“还没有思路”，说及重建，古城的另一位客栈老板表示。

一场被预见的火灾？

“看似偶然，实是必然。”对于独克宗古城大火发生的类似情况，昨日，云南省消防总队火灾科学实验室主任田锦林如此总结。

火灾为何蔓延如此迅速？在日前关于火灾的新闻发布会上，迪庆州一位负责人介绍称，主要有三大原因，首先是独克宗古城内的建筑大多数是土木结构，加之风力较大，火势迅速蔓延；其次，古城内部道路非常狭窄，大型消防车辆无法直接进入受灾核心区；第三，由于天寒地冻，气温极低，造成消防设施水压不足。

上述原因，成为外界存较多质疑之所在。甚至有评论认为，“这是一场被预见的火灾”。近日，新华网的一篇题为《火灾蔓延为何如此迅速——三问云南香格里拉独克宗古城火灾》报道曾指出，早在2012年，一篇来源云南迪庆消防支队、标题为《浅谈香格里拉独克宗古城消防安全现状及对策》的文章就指出，“古城由于建筑耐火等级低、建筑布局特殊等原因，消防安全现状不容乐观。”

记者发现，在2010年5月，有一篇相同标题的学术论文发表于 《中国科技博览》上，作者为云南迪庆消防支队防火处处长康志红。其在该篇论文中指出，“古城的市政消防系统存在消火栓不足、布局不合理、压力不足问题。”

迪庆州消防支队一位负责人日前曾介绍，2011年前，独克宗古城并没有专门的消防设施，2011年州里下决心投入800万元，建设了古城的室外消防系统。由于消防设施是后来添置的，管道大多裸露在外。独克宗古城冬季温度低，消防管道通水会引起水管爆裂，因此平时管道里没有水。

“最近气候不好（指天寒），晚上凌晨到第二天早上，（消防管道）都会结冰，没有水，我们在室内都是将管道里的水放出、盛起来。”徐德明介绍道。独克宗古城的消防之困，在一些专家看来，在国内属比较常见现象。田锦林表示，目前，虽然国家有相应消防标准，但这并不完全适用于古城建筑，“文物保护和消防安全就存在一定的矛盾。而古建筑的消防难点还在于，不仅监测较难，且消防管网在室内很难做。”

同样是旅游业为主业的古城，丽江的经验值得借鉴。对于古城保护和消防安全可能形成冲突，丽江古城管理局副局长和红阳向 《每日经济新闻》记者表示，丽江古城的具体操作是，在国家标准之下有着自己的地方标准，“（丽江古城的）消防车都是定做的，消防管道也位于地下”。

田锦林也表示，这类古城的消防安全需要建立一定的责任体系，更重要的是消防的 “经费保护一定要充足”。而后者似乎是目前国内大多数古城面临的难题之一。

消防投入力不从心

“消防需要投入的资金很大，防火、灭火打的就是装备仗。”田锦林向《每日经济新闻》记者表示，从经济角度来讲，消防投入是不产出的，但是不投入也不行。在古建筑保护上，普遍的情况是，经济条件好的地区，投入就多一些。

《山西日报》和平遥县官网的消息显示，山西平遥古城仅2008年前后，在消防领域的投入就达6400万元，2013年又规划投资4000余万元用于消防等设施的改造。中国消防在线的消息显示，中国大理巍山古城在2010年投入3000万元重点改造古城消防基础设施。

古建筑的消防建设需要大量投入，这对于面临财政和管理等多方困局的独克宗古城来说却显得力不从心。公开资料显示，独克宗古城管理委员会是古城的保护主体，2002年11月成立，为香格里拉县政府的副处级直属部门，机关编制仅13人，职责是对古城进行全面的建设、保护及管理。

《独克宗古城保护条例》经云南省人大批准，于2008年10月起施行。该条例确立了古城管委会的职责和服务事项、保护资金及来源，规定了违反条例应当承担的法律责任。

康志红在2010年发表的学术论文中称，当时的古城管委会仅是一个政府行使对古城管理的综合协调机构。同时，具有对古城监督管理职责的职能部门由于协调配合不够，各自为政，在古城保护管理中没有形成执法合力，导致许多法律条款形同虚设，不能够坚决执行。

值得注意的是，在古城的保护开发中，很多旅游城市都会在古城区域设立专门的管理局来解决协调问题。但至今，独克宗古城还没有设立这样的机构。

旅游财政成掣肘

对于香格里拉县乃至迪庆州来说，财政捉襟见肘，文物保护投入显得有些力不从心。就迪庆州的经济结构来看，旅游为代表的第三产业是其主要增长动力。迪庆州政府官网公布的数据显示，2012年迪庆州第三产业实现增加值58.82亿元，对经济增量的贡献率为55%，拉动经济增长8.8个百分点。一、二、三产业占GDP的比重为8.0∶40.2∶51.8，第三产业比重较上年提高1.09个百分点。

旅游业“不富财政”的问题也困扰着迪庆州。迪庆州政府官网的数据显示，虽然迪庆州2012年旅游业总收入达到95.85亿元，但其当年财政总收入仅17.17亿元，地方公共财政预算支出却高达73.14亿元。

独克宗古城管委会官网2010年公布的工作总结显示，当时政府对古城建设的投资骤减，使古城各项建设处于滞留状态，保护管理工作由于没有经费，也未被政府列入财政预算，其工作的开展难度举步维艰。

康志红在上述学术论文中也表示，“由于保护资金不到位，对古城市政消防供水改造的问题和其他火灾隐患，一直难以整改。”

提起这类古城的经济效益，和红阳也曾对《每日经济新闻》记者表示，丽江古城管理局对古城的财政投入已经累计达18亿元，而古城维护费至今累计征收14亿元，可以说是入不敷出的。

相对独克宗古城，丽江古城也算“财大气粗”。和红阳介绍，丽江古城进行过2次消防领域的改造，累计投入达5亿元，而资金大多是来源于古城维护费。

按照《独克宗古城保护条例》规定，古城保护资金来源主要由列入政府财政预算的专项经费、依法征收的古城维护费、社会捐助等组成。而古城维护费自2008年确立以来，征收方案在经过云南省发改委、财政厅等多个部门审核通过后，至今未能实现征收。

“这是个两难的问题。”云南大学经济学院教授、博导徐光远指出，收费引发游客减少，而不收对古城的保护资金就受限。徐光远说，“古城要保护，政府在财政上还是要多投入。”