“乱集资”为什么沉渣泛起

“乱集资”为什么沉渣泛起
梁发芾
近日，媒体报道说，一些地方政府向职工甚至向社会公众高息集资。虽美名曰“集资”，其实就是摊派。从报道看，江苏云南等地此情相当普遍且严重。
今年，一向高速增长的中国经济，增速放缓；而随之而发生的事情是，全国众多地方的财政收入增幅，也随之放缓。往年财政增幅往往在20-30%，今年基本上只是10%。虽然，比起GDP不到8%的增幅来，10%的财政增幅并不低，但是，比起往年动辄二成三成的增幅来，这个增幅下的财政收入，确实让大手大脚过惯了日子的地方政府，有些捉襟见肘之感。于是，在今年，我们看到了一些近年有所敛迹的政府创收做法， 沉渣泛起，死灰复燃。以前影响恶劣，人们非常反感的“三乱”，即“乱收费，乱罚款，乱集资”现象，在很多地方迅速蔓延。在正常税收无法弥补财政缺口的情况下，以“三乱”为主要手段的非税收入，正成为一些地方组织财政收入的不二法门。
政府“三乱”现象，在上世纪末期一度非常严重，近些年稍有改观，其原因是多样的。固然，一些税费改革措施的出台，将一些收费改为税收，如养路费改为燃油税，车辆购置费改为购置税等；《行政处罚法》实施，也使一些罚款行为受到约束，都是“三乱”有所收敛的原因。但是，根本的原因是，上世纪末到本世纪的十多年中，经过税制改革，中国财政税收得到突飞猛进的发展，政府财政收入快速增加，政府财力雄厚，比如2000年全国税收总收入才一万亿元多一些，而2011年全国财政总收入超过10万亿元。飞速增加的财政收入，使政府变得非常阔绰，居然出现每到年底不得不突击花掉数以万亿元计的财政盈余。在这样的收入形势下，政府自然也犯不着仍然用费力不讨好的“乱收费，乱罚款，乱集资”去创造收入。这就是近些年“三乱”有所收敛的最重要的原因。
“三乱”有所敛迹，一度被人们认为是中国财政改革取得了一定成绩，政府“三乱”之手，受到约束。其实，从今年的反复可以看出，多年来治理“三乱”取得的成果，是非常脆弱的，近些年高速发展的经济掩盖了深层的矛盾，而一旦经济高速增长不再，政府财政收入面临困境的时候，“三乱”仍然被派上用场。这证明，“三乱”根本没有被斩草除根，这些手段仍然原原本本地被保存着，只要需要，立马就粉墨登场。由此看来，近二十年的治理“三乱”的改革，其成果是不容乐观的。
根本的问题在于，政府权力之手并未得到有效约束。政府与市场，政府与社会，政府与私人之间的边界，没有得到划分，政府攫取之手无所不在。必然结果是，只要政府愿意，它可以采取任何手段，去创造任何它所需要的收入；政府也可以拿这些收入，去做任何它愿意做的事情。政府仍然是权力无边，不受约束的“利维坦”。
以政府集资为例。本来，政府是不能向社会或向政府的工作人员进行集资的。法律禁止除了金融机构外的任何组织和个人进行集资活动，并予以严厉打击。私人从事非法集资可能面临严厉的刑事制裁，如浙江女富豪吴英，被判处死刑，后在全国舆论强烈压力下才改判为死缓。个人集资，罪罚如此，那么，政府以年息15%甚至年息20%的利息进行集资，合法吗？不会扰乱正常的金融秩序吗？应该说，政府集资，与私人集资的非法性是一样的。2009年，财政部紧急下发文件要求坚决制止地方财政违规担保向社会公众集资的行为。但是，无论是国家法律还是财政部的文件，在地方政府面前，其效力都非常苍白。
本来，按照中国法律的规定，地方政府预算不列赤字，地方政府无权借债或者以财政收入作担保举债。这种规定，就是为了约束地方政府的收入之手，以防止政府滥用举债权。但是，这种限制也是形同虚设。现在，地方政府不但通过融资资平台向银行和社会借款， 而且通过其强大的行政权力，也向自己管理和雇佣的职工借款。这种借款，比起向金融机构借款来，权力强制的意味更为明显。考虑到地方政府的偿还能力，一些不受地方政府管辖的金融机构拒绝向地方政府贷款，而地方政府则转而利用政府和雇主的双重权力，向职工借款，迫使职工就范，此种做法性质更为恶劣。显然，此种做法侵害了职工财产权，使职工财产权处于巨大的风险之中，如果政府收入不足，则偿还风险是非常现实的。
政府高息集资，也会带来另外一个同样非常严重的问题，就是对于其他纳税人权利的侵害问题。如果政府能够信守诺言，向参与集资的职工偿付本息，那么，15%甚至20%这样的高息，是一笔巨大的支出，这样巨大的财政支出必然由其他纳税人负担，也就是说，为偿付此项利息，未参与集资的其他纳税人必须承受更大的压力。显然，如果政府违背诺言拒绝支付高息，则侵害了集资者的利益；如果政府兑现诺言支付高息，则侵害了其他纳税人利益，加重了其他为参与集资的纳税人的负担。在参与集资的职工与社会其他纳税人之间，必然要侵害其中一方的利益，没有两全其美之策。
一些地方政府大肆举债或集资，说明政府急需钱用。那么，是什么重大的事项，需要如此急如星火的财政支持呢？其实，从各地的报道来看，大多是为了进行工程建设。而这类建设投资，大多也属于形象工程，政绩工程，面子工程，多为贪大求全的浪费工程。这类工程有必要上马吗？有必要通过公私举债去融资吗？有必要雷厉风行强迫职工集资去建设吗？这类工程的上马，得到民意的支持和公众的同意了吗？显然，绝大多数工程的投资上马，不过是政府尤其是政府主要官员拍板决定的事情，并无民意的支持。这样的工程的上马建设，本身也是缺少合法性的。

政府集资，该当何罪？其最值得警惕的罪责在于政府权力超越法律，凌驾法律而漫无边际。政府非法集资应该追责，而真正切中肯綮的办法，是必须在政治体制上实现民主宪政，给政府权力划定边界和范围，将政府权力关入笼子。