杨国英：“城镇化”启动尤需保护农地权益

在“城镇化”被正式列为18大战略之后，围绕农地的权益保护等诸多事项正在加速推进——在中央农村工作会议明确指出“要充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地”之后，时隔仅2天，11月24日，国务院法制办即提请全国人大审议《土地管理法修正草案》，删除其中按原用途补偿、以及30倍补偿上限（前三年平均年产值）的规定，并同时规定补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

即将启动的新一轮城镇化建设，必然会涉及到大规模的土地流转和农地性质变更，而这又极可能会引发新一轮群体性土地纠纷。在这种情形之下，提前强调保障农民土地权益、并及时健全相关法律法规，以大幅减少未来可能发生的土地纠纷，显然是绝对必要的。

在土地流转早已大势所趋之下，保障农民土地权益显然需要一系列的制度安排，其实，早在上述准备工作开始之前，去年底，国务院即已对农村集体土地“确权赋能”提出了时间要求，并将最后时间定于今年年底，而据国土部最新数据统计，截止今年10月底，我国农村集体土地所有确权颁证率已达到86%，今年底完成既定目标基本没有问题。

应该承认，自改革开放以来，决策层对事关国家稳定基石的农地权益，进行了持续的方向明确和政策放宽，且由此带来的实践成效亦极为显著。在1984年中央一号文件强调农村土地承包“15年不变”之后，1988年全国人大即通过《土地管理法》，1994年中央文件进一步规定第二轮延长承包期限为“30年不变”，1998年《土地管理法》进行二次修订，2002年正式颁布《土地承包法》，2004年《土地管理法》进行第三次修订，2007年更将农民土地承包经营权规定为用益物权、并纳入于《物权法》之中，2008年则在此前农村土地承包“30年不变”的基础上，进一步演变为“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。

涉及农地的法律法规颁布和修订，显然是结合不同时期的现实需求所推出。对上述改革开放以来农地制度的演变进行回顾，我们就会发现，在上世纪90年代中期之前，针对涉农土地的相关政策，主要是着眼于打破改革开放前的大集体属性，通过明确农民土地的承包权益、并逐渐延长承包期限，以期达到最大幅度解放农村生产力的目的。而在上世纪90年代中期之后，面对大规模城镇化和工业化所产生的持续不断的土地纠纷，必然需要决策层制订并完善相应法律法规，以使涉农土地流转和土地性质变更有法可依、有规可循。

尽管，近10年来，我国相关法律法规陆续出台并完善、且将农土流转补偿标准逐渐提高，但是，与之相涉的土地纠纷并未因之减少，反而是呈大面积增加之势。这种事与愿违现象的产生，固然存在高速城镇化和工业化所带来的土地纠纷的同比增加，但这显然不是问题之关健，而是涉及农地流转对农民补偿标准的过低、以及地方政府对土地流转应有程序的忽视。

以农地流转对农民补偿标准过低为例，现行《土地管理法》第47条规定，农地征地补偿标准以前三年平均年产值的30倍为上限，如此核算每亩粮田征收的补偿一般不超过4万元，但据国家统计局披露，2011年全国开发商购置土地每亩均价为131万元，如此，农土补偿实质仅为土地性质变更后市价的3%左右。而即使这区区数万元每亩的征地补偿款，各级地方政府往往还会截留一部分。

以地方政府对土地流转程序忽视为例，尽管相关法律法规早已明确农民的土地权益、尤其是《物权法》对农地作出用益物权的界定，但是，在具体实践中，部分地方政府为了加速地方开发速度，以突显地方政府政绩，往往不顾程序正义挤压农民土地权益的谈判空间，强征、强拆等违法现象则更是屡见不鲜。

之于当下而言，我国启动新一轮城镇化战略，对于拉动我国经济增长、驱动我国经济转型显然是必要的，而在新一轮城镇化启动的过程中，大规模土地流转亦将不可避免。在这一新的时代背景下，此番决策层再次强调保护农地权益、并有意放宽农地征收补偿标准，显然值得赞赏。但是，“良法”未必就能收到良效，我国农地流转纠纷的减少，不仅需要大幅增加农地征收的补偿标准，还需要地方政府减少对土地级差收益的财政依赖，与此同时，更需要强化地方政府的法治意识，通过遵守程序正义以抑制公权力，从而有效减少农地流转中的纠纷不断。




本文作为社论刊发于《时代周报》