打开黑箱：史上最严政府性债务审计背后

中国近十年来最大规模的政府性债务审计正在进行。今年10月初上报中央的这份中国各级政府性债务表，有望彻底打开中国政府性债务的“黑箱”。

本次审计范围和力度创近十年中国财政审计之最。从对象看，本次审计范围不仅涵盖了从中央一直到地方乡镇全部五级政府负债，而且包括各级行政事业单位负债；从时间跨度看，自2011 年底至2013年上半年的全部政府性负债，乡镇一级政府性债务则以2005年12月31日为界限，截至2012年1月1日以后仍有余额的债务，分为历史债务和新发生乡镇债务；从主要内容看，重点包括政府直接举债、政府担保举债政府承担偿债义务债务以及通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务四种类型。

各地方政府分别在7月31日和8月1日这两天，密集召开了部署此次债务审计工作的电视电话会议，审计大幕就此拉开。

8月1日，国家发改委有关人士对经济观察报称，本次审计在时间上与2011年年初的审计有所对接，在范围上又分别向乡镇各延伸一级，结果将是一个对中国各级政府负债和行政事业单位负债规模的全口径统计，基本能够彻底摸清全国所有跟政府有关的债务规模。

接近国家审计署的有关人士对经济观察报说，“摸清家底，是现在最重要的事情。”该人士透露，中央对现在地方的债务情况了解得并不十分清晰，特别是市县一级，还需要更细致地了解。一些地方近年来大规模建设，少不了会有一些瞒报、漏报、甚至错报，这些都需要摸清核实。

虽然此次审计首旨在于彻底摸清中国各级政府负债家底，但此次审计可能还将是为未来的一些政策推行做准备。

经济观察报综合相关部委和一些地方政府部门的信息后了解到，本次审计结果或将为中国财税体制改革的部分内容做准备，这些内容包括完善财政转移支付、盘活各级财政存量资金、规范地方政府举债渠道等。目前有迹象表明，这些领域的相关工作已经开始推进。

审计开始

接近审计署人士对经济观察报表示，本轮全国政府性债务审计与2011年一样属于国务院委托的专项审计，不同于每年进行的例行审计。这一轮审计时间将从7月29日开始至9月30日。但事实上，这些工作早在一个半月前就已经在部署开展，各地关于摸底的表格也早已经下发过去。

7月31日，黑龙江、河南、山西、陕西等省分别召开全省政府性债务审计工作电视电话部署会议。黑龙江省在当天的部署会议上称，本次审计以“摸清底数，反映问题，揭示风险，提出建议”为原则，重点关注政府性债务的规模、结构及变化情况，政府性债务风险变化情况和政府性债务举借、管理和资金使用情况等。

黑龙江省在部署中还称，此次审计旨在发现政府性债务举借、管理和使用中存在的问题，并提出审计建议，促进和完善政府性债务管理制度，建立规范的举债融资机制，维护财政和金融安全，促进经济持续健康发展。

当天，河南省也召开了会议进行部署。信阳市常务副市长冯鸣当天在河南省信阳分会场的会议上称，此次审计的目的，是摸清全国政府性债务的规模、结构、增减变化和管理情况，揭示存在的问题，促进加强政府性债务管理。

8月1日，辽宁、山西、湖北等地分别召开全省政府性债务审计的电视电话部署会。与河南的交叉审计不同，湖北采用的是上级审计部门审查下级政府性债务的方式进行。

在7月27日至28日两天，国家审计署已通过电视电话会议的形式，对参加此次全国政府性债务的审计人员进行了培训。在此之前，国家审计署已下发《关于准备开展全国政府性债务审计的通知》对地方进行了部署。

经济观察报获得的消息显示，此轮按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则，审计的范围是中央、省、市、县、乡政府截至2012年底和2013年6月底的政府性债务情况，8月1日起全部进点审计，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署，10月中旬前向国务院提交审计报告。

8月1日，陕西省发改委一位官员对经济观察报说：“这次审计，摸出来的各级政府的负债家底将是最准确的。因为按照审计的要求和报表填报办法，地方政府几乎没有任何可以转移债务或者瞒报债务的地方。上两次，无论是抽审还是对省、市、县三级审计，都不排除一些地方政府为了隐瞒，将债务转移至上级或者下级。这次是不可能再转移债务了。”

对于乡镇一级政府性债务，除了必要的债务单位审计，还包括乡村垫交税费债务、农村义务教育债务、基层政权机构建设债务、农村公共服务体系建设债务等公益性债务。

负债几何？

此次审计距离今年2月中国审计署刚刚结束的对全国36个地方政府自2011年以来的政府性债务审计不过半年。2011年3至5月，中国审计署也曾在国务院的部署下，4万余审计队伍对全国2010年底前的省市县三级政府性负债进行了审计。

国家发改委一位官员说，近几来，各地为经济和投资建设的发展，举债规模和范围都不断扩大，有些债务是直接通过融资平台、银行贷款等途径形成，虽然有待进一步规范，但有据可查；还有一些则是通过一些不透明的办法进行，每年审计时也不好查出。通过这次审计，把跟政府有关的各种负债都暴露出来，有利于中央以后的规范管理和相关工作的展开。

2011年年初，国家审计署曾对全国省、市、县三级政府性债务全面审计，时逢全国政府融资平台公司举债急速扩张，风险膨胀，曾引起关注。当时的审计结果表明，全国省市县三级政府截止2010年底，政府债务余额为10.71万元，其中融资平台公司债务额为4.97万亿元，占比46.38%。

陕西省发改委那位官员说：“虽然中央引导地方转变增长模式，但对地方来说，经济发展还是硬道理，工程投资建设、民生保障、基础设施、水利三农等都需要大量投资。政府财力逐年不足，尤其今年上半年，财政收入大幅下滑，举债也是没办法。但一些地方可能确实存在过度举债的情况。”

2012年11月至2013年2月，中国审计署对全国36个地方政府本级2011年以来的政府性债务进行的抽查审计结果显示，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。此外，各级政府还存在借新还旧、变相举债、预期不还、转移债务等突出问题。

2013年2月审计署抽查审计中发现的政府性债务超过100%的9个省会城市，分别是石家庄、沈阳、长春、哈尔滨、合肥、兰州、西安、武汉、昆明。

接近审计署财政司的人士说，“这一轮的重点将会是在市县乡镇一级，特别是三四线城市。” 国务院发展研究中心的一项课题研究则测算，2010年中国政府资产负债净值为11.3万亿元人民币，政府资产负债率为80.2%，2018年后赤字率会逐步接近国际警戒线。对此，审计署新任新闻处处长张莹对经济观察报表示，审计署无论是上一轮还是这一轮的审计工作目前都还无可奉告。

地方举债冲动

政府直接举债、政府担保举债、政府承担偿债义务债务三类债务，一直是此前审计署审计时的重点。此番审计又新增一项：通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。

根据界定，这些新举债主体包括事业单位、融资平台公司以及地方国有企业，新举债形式则包括直接或间接担保、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式。

陕西省发改委上述官员说，这些新的融资办法，都是最近一两年出现的，由于国务院和相关部委相继对融资平台、政府举债进行规范，新的融资工具就出现了。这些债务，一般都比较容易形成表外负债，成本也比较高。

据了解，这次审计还设置了债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率四个更为明确和关键的指标。若一个地区债务率超过100%即为风险较高；若偿债率超过20%，表明该地区偿债压力较大，风险较高。

陕西省发改委上述官员说，建议对于审计结果，不仅要考虑几个指标，还要统筹考虑当地的资源储备和发展潜力。

在这位陕西省发改委官员看来，东部地区经济发展好，举债多；中西部地区举债少，财政实力也比不上东部，但是有更多的土地、煤炭、石油、矿产等资源优势，可变现能力强，应该视为财政实力的一种补充。

经济观察报在江苏南京了解到，江苏省需要偿还的债务量在1.2万亿元左右。如果对照江苏省各市地方2012年5025.63亿元的财政收入，江苏省面临着不小的债务偿还压力。而江苏省一位相关人士告诉记者，“今年7个月已经过去，据了解全省并未完成既有的上半年的税收要求。”

但这位人士表示，目前江苏省内各城市发展需求与资金供给的矛盾已经显现，但只有继续发展才能避免危机的出现。“诚然，过去几年，政府或多或少为了发展透支了随后的财政收入，但此时只有理性地来承担一定债务继续发展才能化解历史债务问题。”

一位长期在江苏省金融系统工作的人士指出，现在必须依靠继续发展基础设施来创造需求进而解决债务问题。他分析称，目前当地政府财政花费一方面是公务员工资、医疗费用；另一方面是医院、学校、公共交通等公共需求。随着居民生活水平逐步提高，政府必须加上述两方面的投入，而鼓励企业投资的成本也在上升。

上述金融系统人士说：“与以往给一定的税收、土地优惠政策不同。现在企业面对需求不足的预期下，首先要看政府在一个项目上的出资情况，然后再决定是否投资来进行实业投资。这些都需要政府巨大的财政支出。”

审计背后

国家发改委的一位官员对经济观察报说，地方政府举债，只能疏导规范，不能一味强堵。对地方债务的管理和规范，首先是要通过审计，进行透明化。

据称，在此前几次对地方债务和融资平台审计的基础上，对融资平台举债进行进一步规范的动作正在酝酿当中。有关部分城投债将被定为“市政债”或“准市政债”的消息，已经传开。

金元证券分析师王晶说：“大家都在议论这个事情，从长远看把进行公用设施投资发行的城投债转为市政债是比较好的一个办法，但前提是要通过审计对政府负债、平台公司举债以及相应的还债压力进行摸底。”

根据银监会7月31日发布的数据，截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额为9.7万亿元。而中国银监会2010年的数据称，截至2010年6月30日，全国地方融资平台贷款共7.66万亿。三年间，地方融资平台贷款增加2万亿。

中国银行首席经济学家曹远征此前对经济观察报表示，未来一个比较合理处理政府城投债的方式是，按照平台公司的资产和负债状况，以合理的价格尽快做市场化处理。除确定部分市政债外，政府还要托底的是已经出现偿付问题的平台公司。

据称，目前部分地方已经开始酝酿成立省级资产处理公司，意在为处置包括融资平台公司在内的政府坏账做准备。8月1日，国家发改委官员说，这是债券市场化的一个方向，但是中间还有很多工作要做。

财政部和银监会在今年年初已经下发《金融企业不良资产批量转让管理办法》。这被认为是允许地方成立省级资产管理公司的开始，省级资产管理公司参照上世纪90年代中央为处理国有商业银行贷款账成立的四大国有资产管理公司模式，负责收购处置当地金融机构产生的不良贷款。

除了对融资平台这一地方政府主要融资手段进一步规范外，各方对此番大规模政府性负债审计猜测还有更为深远的考虑。前述陕西省发改委官员对经济观察报说，地方不断举债其实跟目前中央与地方的财权关系也有因果。

目前中央对地方的财政支持主要通过财政转移支付等手段进行。但这一措施，由于分配不均衡、对用途规定过死等被诟病颇多。来自工信部的一位官员透露称，最快于明年，中央将改革对转移支付资金的使用办法，“中央将不再明确规定用途，地方可以拥有较大的自由支配权”。

除此之外，中央正在加快给地方释放更多的财权。7月初，财政部印发《2013年地方政府自行发债试点办法》，经国务院批准，2013年适当扩大自行发债试点范围，2013年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东六地被允许开展自行发债试点。

此番审计，还将让中国各级政府大量的趴窝财政资金无所遁形。目前政府国库存款余额为3.23万亿元、财政专户余额为1.42万亿元，此外，还有大量已拨付中央财政资金和地方政府资金，由于各种原因存在趴窝现象。

陕西省发改委的官员对经济观察报说，导致政府资金趴窝的原因有很多，主要的原因是由于项目落实不到位。比如，保障房项目或者一些公路项目，中央资金已经下来了，地方配套也安排了，但由于地方拆迁受阻，导致项目无法执行。但趴窝还好说，至少钱还在账上，怕的是一些地方直接就挪作新的项目用了，然后再补报或修改手续。

据了解，此前对政府负债的审计，对于趴窝或者挪用的政府资金，即便查出也通常以内部通报批评处理。此外，还有一些政府负债，通过向上下级、事业单位或国有企业转移等手段，逃避了审计。

一端是大量财政资金趴窝，另一端却是政府举债。有消息称，财政部已经开始起草《财政资金支付条例》，被指意在盘活4万亿财政资金。

8月1日正式拉开大幕的债务审计要求，按类别划分的专项分析或测算，据了解可能涉及：融资平台公司基本情况和债务风险、政府性债务风险指标、以土地出让收入为偿债来源的政府负有偿还责任的债务规模和风险、债务管理制度情况、审计发现问题汇总，以及财政部门《地方政府性债务管理系统》数据审核。

为避免重复统计，审计署对各级政府转贷或转借的债务填报原则也做了规定，同时要求在填报时，应根据偿债责任，划分政府负有偿还责任的债务和政府负有担保责任的债务。

吉林省审计厅厅长阎宝泰此前在接受经济观察报采访时表示，审计就是要查出存在的问题，分析产生问题的原因、从宏观管理和制度建设层面提出解决问题的建议，为政府宏观决策服务。

此轮近十年来最大规模中国政府性负债审计的结果，将呈现一份最详细的中国政府负债家底

鄂城借钱为谁谋生？ 千亿债务压身企业生死一线

　　“年财政总收入800余亿元，欠债3000亿元”。当这样对比悬殊的数据被报道出来后，鄂尔多斯瞬间陷入到巨大的舆论漩涡之中。在美国汽车重镇底特律宣布破产的背景下，鬼城鄂尔多斯的标签被更改为“债城”，破产危情乌云压顶。

　　不仅如此，鄂尔多斯东胜区政府向企业借款15亿元用来“发工资”的消息也在疯传。而同一时间，审计署又启动对地方债的大审。对此，《华夏时报》记者奔赴鄂市进行了调查。

　　“没有，没有，不可能有那么多，我认为不会超过1000亿元。”7月31日，东胜区财政局副局长戴宏奎接受本报记者采访时，连声否认相关传言。鄂市财政局局长刘建勋没有直接回应全市债务总额问题，仅称具体数据目前正按审计署的最新统计口径核实界定中。

　　而针对“政府借钱发工资”消息，鄂尔多斯市财政局在发给本报记者的说明中称，的确曾向伊泰集团借过15亿元，但不是用来发工资，而是全部用于了民生事项支出，所借资金已如期偿还了。

　　不过，记者在鄂尔多斯调查发现，前期造城运动引发的债务问题已经拖累当地经济，众多被拖欠工程款的企业陷入困境，这场由债务引发的经济危局或将继续发酵。

　　借钱，但未用于发工资

　　上述报道将鄂尔多斯称为“债城”之时，还爆料称，2012年底，东胜区政府为了给公务员发工资，向辖区重点企业伊泰集团借款15亿元。

　　8月1日，《华夏时报》记者前往伊泰集团求证此事。当日适逢集团董事长张双旺70岁寿辰，他对记者表示，2012年底，鄂市政府领导对他说，因为财政紧张，希望伊泰能借款15亿元，“我当时就表示，借钱可以，但要按时还。结果去年12月底借，今年3月底就还了。”

　　张双旺特别向记者强调，15亿元的借款来自于集团，而非股份公司（即伊泰B股）。据张双旺介绍，当时有传言称他为了躲避政府借钱而跑到了美国，并有意将总部搬离鄂尔多斯，“这完全是瞎说八道”。他解释称，去美国一是探视在那边读书的孙子，二是治疗气喘的毛病；搬迁总部更是经不住推敲，伊泰在鄂尔多斯土生土长，市、区政府对企业都不错，再加上现代科技发达，即使企业加大对外投资，也无搬迁总部的必要。

　　针对传言伊泰集团还给东胜区政府借款一事，张双旺表示，其实是伊泰为区政府下属企业融资提供担保，“这是很正常的企业行为。”

　　在发稿截止前，鄂市财政局给本报记者发来特别说明称：经认真调查核实，该市各级政府从未发生因发放工资问题向企业借款事宜……2012年市公共财政预算收入为375.5亿元，全部为地方的“真金白银”，而同期全市用于工资支出为82.8亿元，仅占公共财政预算收入的22%。上述相关数据充分说明市财政完全有能力保证工资支出需要，没有必要向企业借款发工资。

　　那么政府为什么借钱？公务员工资能如期发放吗？

　　鄂市财政局介绍，2012年底临时向伊泰集团有偿借款15亿元，用于了部分旗区支付农民工工资及重大民生事项支出，所借资金已按约定于2013年3月份如期偿还。

　　戴宏奎则表示，截至目前，东胜区还没有出现拖欠公务员工资的情形，“包括公务员在内的财政供养人员的工资都是当月发，7月份的工资前几天已经发放。”

　　不过戴也承认，过去发放工资的时间是月中，现在改为月底了。

　　悲惨的工程款

　　如果说，在地方性债务积聚膨胀的背景下，公务员还有保证的话，企业的状况，尤其是有“烧钱”的大工程项目的企业就没这么幸运了。

　　“我们有4个月的避暑黄金期。从去年开始，政府就提出了将东胜打造成避暑休闲之都的发展思路。”戴宏奎介绍说。记者在东胜区采访当天，该区旅游局、文化局等单位赴持续高温的杭州推介旅游。

　　鄂市在大力发展旅游业，这似乎是一个信号。在鄂尔多斯楼市泡沫破灭、高利贷崩盘、煤炭产业遭遇寒流，以及此前被寄予厚望的装备制造产业等难见成效的背景下，鄂尔多斯不得不谋求重生。

　　记者在当地采访发现，求变之中的鄂尔多斯，工地大量停工，烂尾楼林立，大街上众多门面关张，人流车流稀少。

　　“鄂尔多斯现在问题太大了。政府债务缠身，企业日子难过。”7月30日，鄂尔多斯一位要求匿名的企业负责人指着宽敞而空荡的办公大楼称，公司近几天又裁掉一批员工，以缓解经营压力，“好几个月没钱发工资了。”

　　据这位负责人透露，他多年前承担了多个旗区政府的市政工程建设，工程交工后三四年，政府一直未能支付工程款；因为资金链断裂，企业已经无力开展后续经营，手头所有工作都停着。

　　“每隔一段时间我就去找建设局和政府主要领导，但对方的答复就是没有钱，让等着。”说话时，他不断地叹着气。

　　据了解，仅在康巴什新区管委会，就有众多建筑商的工程款被拖欠，大的如承建了康巴什管委会大楼的兴泰集团、负责路桥施工的东方路桥公司，以及承担绿化的企业，少的欠数百万元，多的过亿元。在债权人看来，康巴什新区管委会还债压力很大，因为辖区大型企业少，财政收入微薄。数据显示，2012年康巴什新区财政总收入为15.9亿元，不到鄂尔多斯全市的1/50。

　　“可以这样说，绝大多数与房地产开发、工程建设相关的企业都濒临绝境，随时都有可能倒闭或破产，公司或裁员或放假，老板都跑到外面去了。”这位负责人断言，鄂尔多斯经济10年内难翻身。

　　政府债务知多少

　　各执一词，那么政府债务到底有多少？媒体此前报道称，鄂市地方政府债务庞大，民间估算高值为3000亿甚至4000亿元。而一位接近鄂尔多斯市政府的人士则称总额为2400亿元。

　　戴宏奎则透露，在今年年初召开的鄂尔多斯财政工作会议上，相关材料通报显示，截至去年底的数额是不到800亿元。

　　戴宏奎称，从专业角度看，实际数额可能会比上述口径稍大一些，但差额不会很大。他解释，根据一般做法，工程完工但没有决算的，相关数额不会被统计到政府债务中，但此类工程并不多，因为去年经济不景气，新开工政府工程不多。

　　在戴看来，外界有关地方债务数额的传言太过夸张。他以自己任职的东胜区为例说，外传东胜区负债800亿元甚至1000亿元。而实际上，东胜区的债务总额约为200亿元，主要集中在城投公司。

　　据东胜城投公司2011年的审计报告披露，该公司2011年从伊泰集团、鄂尔多斯满世房地产开发公司、北京星河湾房地产公司等企业合计融资25.25亿元。报告同时显示，至2011年末，东胜城投以质押的方式，向国开行内蒙古分行、建设银行以及中国银行贷款的余额为45亿元。上述两项合计约70亿元。

　　即便按照戴的说法，鄂市债务在1000亿元之内，相对于财政收入已然很高了。

　　刘建勋8月2日对本报记者表示，由于2004年前长期靠上面补贴，该市在城乡基础设施建设和公共服务领域存在诸多历史欠账；2005年后，财政实力快速增强，政府开始加大对民生、基础设施、产业发展等领域的投入力度，在较短时间内创造了城市建设的奇迹，也相应形成了部分政府性债务。

　　不过刘建勋强调，相对于每年400多亿的可用财力，鄂市债务总体上在安全可控范围内，完全有能力在2015年前全部化解。

　　“我们高度重视化解政府性债务工作。”刘建勋表示，具体的化解存量债务的措施有：在财政年初预算安排的基础上把可能超收的公共预算、非税、政府性基金等收入全部用于化债；把压缩“三公”经费和常规性项目支出、政府采购经费以及政府投资基建预算的资金全部用于还债；整合、盘活、处置各类存量国有资产全部用于还债。

　　而控制增量债务的措施包括：压缩政府投资规模，除重点民生工程外，今后5年内不再举债搞建设；凡已批复未开工的项目，除中小学、幼儿园、卫生院等急需建设的民生项目外，一律不准开工建设，已开工的项目分轻重缓急保重点；5年内不新建、扩建、购置楼堂馆所；严格控制在建项目造价。

　　造城运动后遗症

　　虽然鄂市官方对化解债务充满信心，但巨大的债务已然对经济发展造成沉重拖累。

　　“受冲击最大的是被拖欠工程款的企业，政府过度造城，苦果由企业背负，教训值得深刻反思。”上述要求匿名的企业负责人说，造城运动形成的债务，打乱了经济正常发展的节奏。

　　对于大量企业因被拖欠而陷入困境一事，戴宏奎承认，在煤炭价格大幅走低及楼市萧条的背景下，政府还债压力很大。据介绍，东胜区上半年共计完成109亿财政收入，勉强完成全年计划的一半；而下半年压力很大，因为经济还没有出现好转的趋势。

　　就在数年前，东胜区财政收入年平均增幅为20%至30%。在2012年前，东胜区的财政收入连续7年排名自治区第一位，这一成绩曾令东胜区政府官员引以为豪。就在这样的欢腾中，东胜区将十二五目标定为“到2015年实现财政收入500亿元”。现在连戴宏奎也不得不表示：“看来这一目标很难实现了。”

　　记者掌握的数据显示，上半年东胜区109亿元财政收入中，煤炭企业贡献最大，伊泰贡献22.4亿元，神华贡献19亿元，二者总和超出了总额的1/3。而值得注意的是，楼市泡沫破灭令当地卖地收入乏善可陈：上半年，东胜区新增建设用地有偿使用费仅为1.05亿元。与前几年最高两三百亿元相比，1亿多元的卖地收入几乎可以忽略不计。

　　“鄂尔多斯的房子盖得太多了，要完全消化恐怕需要10年时间，您想想，哪个地产商敢买地？”一位陷入困境的建筑商对记者说，对鄂尔多斯而言，只能冀望煤价回暖，当地经济才有恢复的希望。

　　被东胜区官员多次提及的，还有多个原本列入建设规划的项目被无限期推迟，一是用于解决两三千人的公安队伍办公困难的金盾大厦，二是教育大厦。而在伊金霍洛旗，使用才10年的环保局大楼被推倒后准备重建，但至今也没建起来。

　　“现在是最困难的时期，但我们认为经济会慢慢好起来。”戴宏奎说。

大同造城运动陷百亿债务黑洞：建筑商抢房自保

　　始于2008年的大同“造城运动”如今已陷入债务泥潭，许多城建工程出现了停工潮。

　　近日《中国经营报》记者调查获悉，目前大同地方债务已超过百亿元之多。

　　工程大规模停工的原因是因大同市政府拖欠工程款，仅大同魏都新城一个小区，政府欠工程款就达3亿元之多。在此影响下，参与大同城建的建筑商纷纷“败走麦城”。

　　在大量工程欠款背后，凸显出大同政府负债过重和建设过程中混乱的管理方式等问题。

　　建筑商败走“大同”

　　赵国一作为个人，已经破产，大同市就是赵国一的“麦城”。

　　从2008年开始，大同市前任市长耿彦波在大同掀起规模空前的“造城”运动，耿称之为“名城复兴”；如今，“名城”尚未完工，却成为成百上千支建筑工程队的“麦城”。赵国一的工程队就是其中之一。

　　2010年10月，朔州山阴人赵国一从中关村建设集团手中承包了一项包括6栋回迁安置楼的建筑工程。这项工程总建筑面积近2万平方米，有砖混结构，也有少部分框架结构。

　　赵国一不是第一次揽工程，他有个底线：像这一类工程，一般会在竣工验收后很短时间给出决算，然后付清尾款；这次参建的是纯粹的政府工程——旧城改造回迁安置小区建设，赵国一就更放心。他向记者介绍，按以往经验，他的工程队每平方米大概有80~100元的利润。若甲方资金充裕，这种普通的6层砖混楼，当年即可完工。

　　但这一次赵国一的包工经验失效了。按预定计划将于“当年完工”的大同市南环西延东侧保障性住房工程（简称“魏都新城”），因工程进度款不能按时到位，大部分工程队2010年进场，当年即完成土建部分，楼房封顶，拖到2012年才进行安装工程。全部工程完工后，再次因为钱的问题发生矛盾：工程迟迟不能进入审计决算阶段，甲方不支付剩余的工程款，许多工程队负债累累，被迫使出最原始的招数：交工不交房，抢房自保。

　　赵国一的工程队完成了近2万平方米建筑的施工，参照同期同类建筑的决算价格，他总共应拿到2400万元左右。但从2010年迄今他仅仅收到工程进度款620万元。而且，他此前已为该工程垫款80余万元，借高利贷款200多万元。到目前为止，他不仅没有拿到决算价格，而且现在收到的付款还不够成本价格；一年的工程拖成三年，还有每月五六万元贷款利息压在他身上。赵国一作为个人，已经破产，大同市就是赵国一的“麦城”。

　　几近绝望的赵国一和其他包工头一样，抢房自保。他锁上了五大二小7套商铺，拒绝向代表政府的甲方交房。而据记者了解，与赵国一遭遇相同的包工头，还有很多。

　　“赵国一”们做的保障性住房工程，是大同市“名城复兴”工程的重要组成部分。他们是具体干活的施工方；在他们之上，有像中关村建设这样大型的、有资质的企业作总承包方；和总承包方签订工程建设合同的“甲方”，是有融资平台性质的政府公司，乙方们也管他们叫“指挥部”，如大同市城市建设开发公司（以下简称“城开”）、大同市经济建设投资公司、大同市城市发展投资公司、大同市市政建设发展公司、大同市平城国资经营管理公司等；这些公司背后，是“大业主”政府。

　　赵国一做的就是城开的工程。

　　魏都新城共有住宅楼248栋，及一些附属公共设施，总建筑面积112万平方米，可容纳住户1万余户，是耿彦波在“大同造城”运动中的重要回迁安置项目。

　　新城项目由大同市政府全资公司大同市城市建设开发公司作为甲方负责开发，于2010年陆续开建。

　　参与魏都新城建设的有9家建筑企业，全部是一级或特级资质，它们包括北京中关村建设、河北中保、川北建设、山西宏图、中化二建等。这些公司之下，真正进入工地施工的，则是主要由大同周边各县农民工组成的类似赵国一的包工头带领的小工程队。工程队从建筑公司分包工程，垫资进行工程建设。建筑公司为小工程队提供资质、账户、税务登记号等各种工程所需正式手续及出面与甲方沟通等服务，并从工程款中扣取比例不等的“管理费”——从6%到15.5%。

　　整个魏都新城，工程款被欠的比例和甲乙双方交涉情形也大致相同。记者采访了解到，尚存在几十个大大小小的“赵国一”。

　　山西宏图建设工程有限公司在新城有34栋楼的工程，位于南侧的17栋包给河南林州人做，北侧的C区17栋楼，则由刘斌、兰巨宝、王宏礼、韩文宏4支工程队分包承建，综合该4人向本报记者提供的材料，他们共完成建筑面积近7万平方米，依去年同期同地区同类型建筑审计核准的结算价计，政府尚欠4个工程队共2200余万元。即使按当期建筑成本计算，也亏欠1200多万元。

　　中关村建设与宏图的情形相似。应县人李文林和山阴人赵国一承建了中关村建设在魏都新城的一半工程，赵国一6栋，李文林12栋。因为建设框架结构的商铺较多，造价更高一些，这二人被欠款项比前述4人更多。

　　作为法律上的乙方，中关村建设也曾多方协调，但无济于事。中关村建设方面的留守人员李春风告诉记者，中关村建设在魏都新城项目中迄今不仅没有挣到钱，还给赵国一等人的工程队抵垫出去五六百万元。中关村建设在新城项目上也被欠款，其在参与大同南、北城墙建设中也同样被拖欠巨款，数目比新城这边更大。

　　据工程乙方相关负责人推算，在魏都新城一个小区，大同市政府欠工程款约近3亿元。而记者接触到的更多的人——参与建设惠民里小区的董艺萍兄妹（李文林的外甥和外甥女）、参与大同西城墙建设的张某、参与大同绿化工程的太原某公司职员也都反映，大同市政府也有数额巨大的工程款未向他们支付。

　　政府土地买卖数百亿

　　大同市政府在开发保障性住房过程中，通过规划和建设超出回迁所需的住宅和商铺，获得大量资产。

　　记者采访发现大同在造城工程中普遍实施“甲供材料”制度，政府通过高价采购材料，从而影响施工队的收入。

　　2010年，大同市印发《大同市人民政府办公厅关于进一步明确保障性住房、重点建设工程政府采购项目范围及要求的通知》，明确将保障性住房和重点建设工程中的36类60个品目纳入政府集中采购范围。这些材料主要包括水、暖、电材料和门、窗等物品。在工程中称为“甲供材料”。

　　这一安排在制度上不存在任何问题。但记者在魏都新城工程材料中获得的一份《甲供材料扣款明细》显示，政府采购提供的所有材料，均比同样由当地相关技术职能部门发布的“市场信息价”高。比如塑钢门窗，甲供价为每平方米238元，同期发布的市场信息价为每平方米180元；外墙涂料，甲供价为每平方米23.9元，同期市场信息价为20元。2.5平方的国标电线，大同金牛市场批发价140元，甲供算202元，每米贵出0.62元。同样的阀门，到市场上买14元一只，甲供价是28元。

　　记者为此询问了3位工程队负责人，问甲方供给的材料是否品牌、规格和市场上的不一样，他们回答，甲供材料在市场上都能找到，并无区别。

　　甲方的工程，甲方有权决定使用什么材料。质量好坏、价格高低似乎都和具体施工的工程队无关。但事实却是，这些“高价甲供”从三方面影响了工程队收入：第一，每平方米900元的“中标价”是指土建和安装的总价，材料款多出一元，土建款和人工费就要少一元，工程队领到的“进度款”也就少一元。第二，“甲供材料款”是在拨付进度款时100%扣除的，而进度款拨付却是按20%、80%等比例下拨的。这样，工程队得到任何一个比例的进度款后，其实际数额都要小于名义上的数额。第三，在“工程分包”体制下，工程队每得到一笔工程款，都要给其挂靠的建筑企业扣除点数——如6%、11%、13%、15.5%等等，“甲供材料”的钱，工程队一分都拿不到，但因为要过工程队的账，算工程款的一部分，工程队就须对这部分钱款支付“点数”——比如，甲供了一只价值100元的水表，工程队虽然和这只表无关，却要为此支付6元甚至15.5元的“管理费”。

　　记者向大同市财政局采购办和大同市政府采购中心核实了解到，这两个部门分别是上述采购目录制定者和采购行为实施者，而在政府采购中心官网上，仅有某个时间实行采购的品类和总数，没有其他详细信息。

　　目前为止，还不能确定谁是大同市保障性住房和重点工程“甲供材料”制度的受益者，但可以明确的是，城开、城投、经建投等大同市政府开发公司，是大同造城运动中的最大赢家。

　　《中国经营报》记者通过多日在大同市新胜苑、和平里甲、南环西延安置区等处采访，了解到大同拆迁安置不设地段差价补偿，而事实上地段差异客观存在。不补装修差价，拆迁户需由原住房搬到毛坯房。南环西延等安置房面积严重缩水，政府开发公司以“公摊面积大”予以解释。拆迁旧建筑材料不允许原物主处理。安置区空余面积、空余住宅和商铺由政府出售。拆迁下的老式灰砖打磨后在“古城”内建成古式四合院，以每平方米2万~3万元发售。在这些方式下，政府公司取得了巨额的、但未必合理的“开发”收益。

　　城开公司总经理王一明在回答记者关于魏都新城有关事项的询问时表示，城开是市政府的独资公司，一切按政府指令执行，依靠政府投资，完成建设任务，由公安配合到魏都新城清收房子，也是按指令替政府清收资产，然后交给政府；公司在资金、材料等各方面“可以说都没有自由度”。据此可知，大同造城中的这些重大垄断性商业行为，实为政府买卖。

　　大同市政府在开发保障性住房过程中，通过规划和建设超出回迁所需的住宅和商铺，获得大量资产。刘斌施工建设的29000余平方米保障房建筑，有近1000平方米商铺归政府，每平方米售价1.5万元；209套住房，其单套面积绝大部分超过原拆迁房面积，超出部分，政府通过向回迁户收取“差价款”卖给住户。赵国一施工建设的约2万平方米保障房建筑，其中包括20套商铺。赵国一说，这其中大多数不是回迁商铺，而是纯粹的政府资产。赵介绍，政府已经卖出8套大商铺，每套售价200万元。

　　政府经营收入准确数额是多少，其去向如何，记者向大同市政府发函求证，市委宣传部以“目前全力准备国际太阳能竞赛，随后再联系”婉拒回复。

　　而此前，耿彦波曾公开提出，大同500亿元的城建资金，政府出资100亿元，向银行贷款100亿元，争取中央和省里的支持资金50亿元，而另外250亿元将来源于“经营城市”，即国土收益。

　　谁为“造城运动”百亿债务买单

　　除了让一批建设参与者为执政者当期政绩“买单”，并置未来的政府于债务风险之中，许多被强拆户也成为大同“名城复兴”的成本承受者。

　　耿彦波启动的大同市“名城复兴”运动已经历5年，在此过程中，大同市仍在安全使用期内大量建筑被拆除（耿称为“纠正前人的错误”），浪费惊人；新路、新小区、新场馆、新“古城”被集中营造出来。一破一立，都要由巨大财力支撑。在“名城”可以自行运转并产生足以覆盖其营造成本的效益之前，谁为大同买单？

　　惠民小区施工方之一、小工头董艺萍兄妹在惠民小区建设工程竣工已3年尚未结算，董家外欠别人120万元。董艺萍说：“我们可能要成为耿市长‘名城复兴’政绩的买单人。”

　　安邦咨询高级研究员唐黎明在接受本报记者采访时认为，政府城建工程欠款是比较普遍的现象。政府有各种各样的手段来“找钱”做政绩，政府一般不会赖账，但久欠不还，“以时间换空间”，仍然相当于占用了你的资金。

　　对于多项政府工程均发生严重拖欠工程款的现象，唐黎明表示，这说明大同政府财政确实已经捉襟见肘。相较大同市的人口基数、经济总量和经济发展水平，如此大规模的造城运动显然超过“适度超前”的那个度。

　　5年来，因大规模实施城市建设，大同市财政赤字问题已经非常明显。官方数据显示：2012年，大同市一般预算收入完成80.30亿元，一般预算支出执行186.79亿元。2011年，大同市一般预算收入完成64.6亿元，全市财政一般预算支出执行高达169.2亿元。

　　大同市政府、市财政局拒绝对记者关于大同债务情况作出回应。但有数据估算，大同市政府自2008年以来，城建投入累计高达500亿元左右，而截至目前大同市政府负债已超百亿元。

　　除了让一批建设参与者为执政者当期政绩“买单”，并置未来的政府于债务风险之中，记者还了解到，许多被强拆户也成为大同“名城复兴”的成本承受者。

　　为给“城墙”让路，像新胜苑、和平里甲等建成刚满10年的新小区被强拆。这些小区住户上次的购房债务未还完，又得“购房”。根据大同政府规定，他们需要从原来的古城南侧（市中心地段）搬到南环西延处，从装修房搬到毛坯房里，而不能得到任何补偿。以强拆东方广场为典型，“大同式强拆”使大同市民普遍处于无奈、惊恐和被动服从的怯懦状态，但在新胜苑这些地方，记者依然在山一样的建筑垃圾中找到了阎玉梅、康守印、左华等3家“钉子户”。他们在已经破窗、断路、断水、断气的楼上，人工担水、烧柴炊饭，像野人一样居住着。他们的情形都类似：住进来不足10年，旧债还没有还完，无钱换新房（主要指装修费和补差价的费用）；所有子女和亲戚家都被拆迁，无处暂栖。像这样的人家，阎玉梅告诉记者，仅在新胜苑和和平里甲，就有25户。

广东债务样本:负债超8000亿 还债还得靠卖地

　　在全国审计风暴展开的当下，广东省再次宣布今年将自行发债121亿元人民币，主要用于交通基础设施建设，而近四年里，广东公开发行的地方债达到430亿元(不含深圳)。

　　广东审计报告公布的数据显示，截至2010年底广东省地方债为7500亿元，该数据尚未包括乡镇债务。时隔三年，有增无减，按照政府近三年公开的债务保守估算，目前广东省债务超过8000亿元。

　　多位受访专家分析认为，与江苏、山东、浙江等省份相比，广东省的偿债能力略胜一筹。但亚运会和大运会的相继举办耗费5000亿元的负担，也让实力雄厚的广东不得不走卖地偿债的老路。

　　债务超8000亿

　　广东省政府今年将继续发行121亿元地方债券，为历年最多的一次。至此，从2009年至2013年，广东省政府发行的地方债券总额达到430亿元(不含深圳)。

　　在广东省财政厅科研所所长黎旭东看来，公开发行的债务仅仅是广东地方债务的冰山一角，而重头在于隐形的地方融资平台债务。

　　地方债务一直是一笔隐蔽未公开过的糊涂账。审计署唯一公开的总数目是，截至2010年底，广东全省地方政府性债务余额为7500亿元，广东省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为55.73%，加上地方政府负有担保责任的或有债务后债务率为64.22%。

　　“广东在1998年之后五大国投公司破产，直到前几年才把债还清。”黎旭东说，广东省有过教训，因此在债务管理上相对比较谨慎。

　　但是，在广州市花费2000亿承办2010年亚运会、深圳花费3000亿举办2011年大运会之后，大量基础设施建设被提前上马，这无疑增加了广东省的地方债务负担。

　　据广州市财政局报告称，广州今年拟再举债382亿元，日前经过了人大审议，预计今年年底，本级政府负有偿还责任债务余额增至1340.48亿元，债务率和偿债率分别为99.52%和19.37%，逼近警戒线。

　　广东省审计厅厅长蓝佛安曾透露，广东七个市本级和五个县(市、区)政府债务率高于100%，截至2010年底，有20个市级政府和57个县级政府合计1802亿元的债务余额，承诺用土地出让收入作为偿债来源。

　　但广东省的审计只包括三级财政，乡镇债务并未统计在列。在广东省省情研究中心调查涉及的20个乡镇中，镇政府欠债总额就超过10亿元，其中债务最多的镇达25949万元，最少的镇也有486万元，平均每个镇负债5430万元。报告认为“乡镇债务如此庞大，已超过实际偿还能力”。

　　曾经对广东乡镇负债问题进行过专门调研的广东省社科院珠三角区域经济研究中心主任成建三表示，根据其所调研获得的情况，广东乡镇一级的负债问题“非常严重”，最为典型的云浮市有个乡镇，不吃不喝需要400年才能还清债务。

　　而无底洞债务还在继续扩张。广东省财政厅厅长曾志权日前表示，据初步测算，2013年-2017年省财政需筹集重要交通基础设施建设资本金达1900 亿元。

　　广东省审计厅曾指出，作为投入最大头的交通运输，偿债能力却不足。2010年，部分市县交通运输部门为偿还到期的政府担保债务和其他相关债务，借新还旧21.51亿元、财政部门拨款2.5亿元，表明部分地方政府担保债务和其他相关债务已转化为政府直接偿还的债务。

　　此外，部分普通高校和地方医院通过举借新债偿还债务。截至去年底，全省有负债的高校和医院中，有五所地方所属普通高校和23家地方医院收不抵支，存在债务偿还资金缺口。

　　如何偿还？

　　作为全国第一经济大省，广东省地方债务未来如何偿还？

　　深圳公共预算专家吴君亮说，因为没有具体数据，是否还得起，现在也说不清。但平常的财政收支一般保持平衡，过多的投资举债，主要还是依靠卖地还钱。

　　广东省社科院区域和竞争力研究中心主任丁力告诉记者，目前广东省举债都是政府信用做担保，但举债主体则是国有企业，比如修地铁，由地铁公司承建，融资和还债都由地铁公司解决，但地铁项目不赚钱，政府便附带廉价划拨沿线土地，由地铁公司开发赚钱，政府从财政上再出一定补贴。

　　由于地方国企的存在，政府大规模举债弹性也由此增大，而由地铁公司、水务公司这类地方融资平台公司承担的债务，不算入政府财政收支里，不至于让政府负债率过高，但在专家看来，这一类实际上都属于地方债务。

　　“哪个部门权力大，钱就融得多。”黎旭东认为，广东财政分配方式混乱，地方债务没有统一的财务管理，而是由各个融资平台自行融资建设还债，最后还不上再由政府兜底。如建设广州大学城的150亿还不上，最后只能通过变卖资产，将广东电网卖给南方电网还债。

　　广东省社科院专家黎友焕则认为，广东省总的地方债务比内地很多地区好得多，负债率低得多，偿还能力基本上没有问题。

　　丁力说，由于每年的财政收支结余很少，还款来源主要还是依赖于土地出让收入。

　　2013年上半年，广东全省国有土地使用权出让收入完成1175.49亿元，同比增长85.21%。目前，广东省各地市正加紧整备土地资源出让土地，多个新城快速问世，也均是以政府名义开发，才得以加速征收土地。

地方债审计推倒重来耐人寻味

　　7月31日，周三。根据财新网的报道，审计署应国务院要求，在中央、省、市、县、乡五级地方政府开展债务审计，范围较2011年3至5月进行的全国审计更广，增加了两个级别（中央和乡）。整项工程，可能涉及八万名专责人员，较两年前的4 万余多出近倍！

　　然而，老毕感兴趣的，并非2011 年那次“大考”（覆盖3000个地方政府；2010 年底总债务10.7万亿元；2000至2010年平均年增30%），而是2012 年11 月至2013年2月进行的“小考”（覆盖36个地方政府；迄2012年底新增债务3.8 万亿元；2010至2012年平均年增12%）。

　　只有36个地方政府参与的“小考”，何以较覆盖面多达3000 个地方政府的“大考”，更具讨论价值？答案是：第二次地方债审计，是在中央权力交接的最后阶段进行，而核查结果则在习李上任不久的今年6月公布。才一个多月，新班子即传令下来，马上开展较2011年范围更广规模更大的债务审计工程。如此十万火急，恐怕连审计署大员亦大吃一惊！

　　去年11月至今年2 月进行的审计，覆盖面虽只有36个地方政府，远不及2011 年的全国调查广泛。然而，按常理推断，这36个地方政府必深具代表性，其总负债和过去两年债务变幅，政策意义非同小可；将“小考”结果跟两年前的“大考”成绩来个对照，也许有助看清内地的地方债问题。

　　根据审计署今年6月发表的报告，2012年11月至2013年2月，当局对15个省、3个直辖市本级及所属15个省会城市本级、3个市辖区于2011 年以来的政府性债务状况进行审计，发现截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为3.85万亿元，比2010年增加了4409.8亿元，增长12.94%。

　　“小考”的重要性不在地方债总额新增多少，而在债务的增长趋势。假设这个覆盖36 个地方政府的统计样本，于全国范围具有相当代表性，那么今年6月审计报告得出此样本过去两年债务年均增长12.94%的结论，习李应大感欣慰。

　　何出此言？从2011年全国审计结果可见，内地2000至2010年期间，地方债以年均30%的步伐增长。覆盖范围较窄的第二次审计，36个地方政府过去两年负债增长只有12.94%。2010至2012年负债增幅，假设全国地方债务同期皆以12.94%的步伐增长，那便等于说，在上次大考10.7万亿元的基础上，全国地方债总额迄2012年底应只有12.1万亿元（10.7万亿x 1.1294 = 12.1万亿）。大家认为，这是可能的吗？

　　今年4 月，前财政部长项怀诚表示，全国地方债已超过20万亿元。项氏虽没有为此评估提供坚实理据，但当局“巨细无遗”的统计，未必便较前财长的“冲口而出”可靠。

　　12.1万亿还是20万亿？你和我都不知。

　　然而，内地经济次季按年增长7.6%，虽无法跟昔日的9%至10%相比，但仍高于中央7.5%的目标。假如7%以上的GDP增长，由远低于以往的债务增长拉动，资源浪费效益低落从何说起？习李何须在结构调整上费煞思量，循着原路走下去，不就顺风顺水了吗？事隔两年，地方债再进行大规范体检，不是新官上任三把火那么简单的！

地方政府的债务正处在风雨飘摇之中。

　　8月1日，审计署开展的全国政府性债务审计工作正式启动；而这也是时隔两年后，审计系统对地方债务的第二次全面起底，与此同时，地方融资平台的债务问题也引起了业内的广泛关注。

　　“流动性趋紧时，平台债务是最危险的。”深圳某国有大行人士指出，“目前地方债实际上就是借新还旧，借完银行去找信托，信托到期再找基金子公司。”

　　事实上，或因此前的流动性紧缩和监管指导所致，目前不少银行、信托等金融机构面对政府平台的融资项目时，已选择“绕道而行”。

　　在举债需求无法满足之下，有越来越多的地方政府选择与银信以外的机构合作，诸如券商、基金子公司等，而亦有融资平台从私募机构处高息举债。

　　记者在调查中发现，在前述不少项目的募资推介中，“项目还款纳入财政预算”、“政府出函溢价回购”等财政兜底类措施再次浮现。该举措或涉嫌违反国务院关于地方政府融资平台的相关规定。

　　“地方政府激进举债是无奈之举，因为一旦无法实现当期融资，借新还旧就无法持续”，某接近审计系统人士指出，“如果平台的资金链出现断裂，将会带来更大麻烦。”

　　地方平台高息举债

　　越来越多的地方政府正走上高息举债的道路，其中以部分县级政府表现得尤为突出。

　　江苏省泗阳政府的安置房项目就是其中之一。据悉，该项目正与北京某私募基金展开合作，发行“江苏泗阳政府安置房建设投资基金”。

　　根据本报记者获得的该项目基金募集说明书显示，该项目募集人民币达3亿元，其中管理人投资1500万元作为劣后资金，有限劣后比例高达20：1；而该项目总投资共计6亿元，泗阳县政府已出资3亿元。

　　据了解，项目方公司为泗阳城南新城开发股份有限公司，由泗阳县科技创业服务中心和泗阳县民康农村经济发展有限公司共同出资组建，注册资本1.5亿元。而公司实际控制人为泗阳县城南新城管委会。

　　前述说明书显示，该基金投资期限为1年，而对于基金份额持有人的预期年化收益率达11%，募集资金投向于“泗阳县城南生态新城安置小区建设”。

　　虽然资料并未披露该项目融资方的综合成本，但据业内人士猜测，该笔资金成本或接近20%。

　　“一般来说，产品端的收益在11%，那对融资方来说成本可能要在20%左右，”北京某私募基金人士分析，“和信托相比，基金的融资成本还要高出4-5个点，甚至更高。”

　　政府平台能够接受如此高昂的资金成本，与其资金紧张与融资困难不无关联。

　　“城投之所以肯付出高成本寻求私募融资，是因为其他方式都已经走不通了，”北京某信托人士指出，“很多融资平台的项目，特别是一些县、区级政府项目，总在非银机构间寻找合作，不过也有些激进的资金方敢接。”

　　事实上，在银行、信托等传统融资渠道空间日渐收窄的情况下，私募资金投资地方政府类项目的案例已愈来愈多。以内蒙古某东部城市为例，仅该市内的融资平台就有三只私募基金参与输血。

　　而面对高企的融资成本，部分平台已经面临资金链紧张的局面。

　　“不少地方财政资金很紧，在例行审计中就发现一些地方为缓解资金周转而挪用专项资金，这是要冒风险的，因为一次被发现，下期专项资金很可能就不批了，”某东北地区审计系统人士透露，“但是遇到这种情况审计部门也拿它没办法，如果真的处理，它的资金链可能会更加恶化。”

　　而另据业内人士透露，江苏无锡市某区政府旗下城投公司已陷入融资困难的境地，该城投项目此前向多家券商、信托等机构寻求合作未果。

　　记者获得的一份资料显示，该区政府曾于2012年内发行不少于5只应收债权类信托计划，共涉及中融国际信托、厦门信托等3家信托公司，其中中融国际信托的两只财产权信托计划到期时间为2014年5月。

　　“他们找到我们谈合作，但是由于风险太大没有接，所以就不做了，”已经放弃该项目的华南某券商人士透露，“据我的调查，无锡的这个区政府在拆东墙补西墙，如果金融机构都做不了，他们只能找民间基金高息借债。”

　　事实上，此前已有多家信托公司在内部会议上将政信合作类项目当做风险把控的重点，并提高融资方的选择要求，而除了信托、券商等机构外，部分私募甚至也开始对部分地方融资项目“敬而远之”。

　　“平台的项目具有特殊性，看项目的时候更多看重还款来源，而不是土地等抵押资产，因为没法想象发生问题时你去拍卖政府的资产，”深圳某股份银行公司部人士表示，“这个就像接力棒一样，谁都怕自己拿到的是最后一棒。”

　　财政兜底再踩红线

　　除对机构方和融资成本的饥不择食外，亦有融资平台在融资中不惜脚踩监管红线。

　　其中，“由地方人大将还款纳入财政预算”或“财政出函承诺回购”等各类形式的财政兜底模式再次浮现在许多

　　政府类项目的运作中。

　　2012年12月24日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部委联合下发463号文（《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）。

　　文件下发以来，各类财政兜底的政信合作类项目曾一度绝迹，而金融机构亦尝试“反担保”及“平台资产抵质押”等方式的增信措施。而当前，“财政承诺兜底”在部分地方融资平台的融资乱象中呈现出死灰复燃之势。

　　前述江苏省某县级政府的安置房项目运作中，其风控措施便包括了政府的回购承诺。其项目推介材料处赫然标注“政府承诺并签约系列文件保证回购项目，满足投资收益需求”；同时其资料亦标注“政府财政实力强，完全有能力及时回购项目；回购款优先保障本基金投资回报”。

　　值得注意的是，该类存在“政府兜底”增信的平台项目的发起方鲜见于信托公司，而较常见于券商、基金子公司、私募基金的项目之中。

　　“下发463文的四部委中包括了央行和银监会，信托计划需要在银监会备案，因此信托公司必定会有所收敛”，某接近地方银监人士分析，“但发文时恰好赶上资管行业的放开，那时监管层应该没想到券商和基金也会成为输血地方平台的一部分，但是这一类机构归证监会管，因此他们的项目不受约束”。

　　据记者调查了解，一方面，和信托公司相比，券商、基金子公司及私募基金涉足政府类项目的案例已愈见常态；另一方面，平台融资时存在的“承诺财政兜底”行为已并不鲜见，而该类平台所涉地区遍及江苏、浙江、四川、重庆、内蒙等多个省市。

　　如前述无锡某区政府旗下平台，在融资中亦存在承诺兜底行为。根据记者最新获得的信息，目前该平台已被某基金子公司以发行专项资管计划的形式接盘，资料显示，该专项资管计划发行规模为2.8亿元，期限为1年，预期年化收益率8.5%，资金用途为提供流动资金补充。

　　该项目的增信措施中，地方财政的兜底承诺同样在列。据其产品推介书的风控措施处介绍，该区人大出决议将该资产管理计划列入财政预算，而该区财政局则出具支持函，并注明2012年该区一般预算收入为21.74亿元。

　　据悉，部分机构为让项目顺利运作，与相关融资方协议需采取“暗保”模式，即向监管的报备材料中并不披露政府“承诺兜底”的事宜，而该承诺函也只属于项目多方之间的“私下协定”。

　　“目前有政府兜底的基本都是暗保。”华北地区某券商人士表示，“回购、兜底协议只有融资方和机构知道，另外就是向投资者推荐时也会强调，这样产品也比较好发。”

　　值得注意的是，在监管层“禁止兜底”的监管倾向下，该类“政府兜底”的增信措施意义有限。

　　“463号文出台后，有的政府为了融资仍然敢于出函，但此时出函对项目增信的意义已经不大，因为如果出现兑付问题时，无论是回购函还是担保函可能都因违规而不具法律效力”，北京地区某信托人士表示，“在推介材料中加入这个条目，无非是让包装成资管计划、基金的产品更容易销售。”

　　事实上，是否存在“财政兜底”现象也是本轮全国性审计中的重点检查工作之一，本次审计方案显示，此轮审计内容包括“各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接或间接担保等问题”。

　　而另据某三方财富公司人士介绍，政府类的资管、基金产品推介中，甚至存在“假担保”现象。

　　“一些私募在项目推介时会加上‘财政兜底’或‘政府回购’的字样，但实际上并没这么设计；还有一类产品将‘项目纳入人大预算’偷换概念为‘基金还款来源纳入人大预算’，以此误导投资者，但这样宣传能够让产品更受欢迎，”该人士表示，“对于融资平台和地方财政来说，连承诺函也不用出，只要做到不被发现，按时还款就没事。”

债务危机与地产泡沫的祸根

近日，国务院开始比较大的动作，派出多批稽查队伍飞赴各地进行地方债务摸底，旨在搞清楚债务的规模，结构，以及应对措施。

这是新的国务院领导班子上台以后的一个重要举措。

2010年，有报道说，地方融资平台的债务总额为10.5万亿元。而国际货币基金组织最近的报道却说，地方债务的总额已经高达25万亿元。

两个不同的数字，到底相信谁？

那些乐观主义者认为，有人高估地方政府债务，目的是制造紧张气氛，巴不得中国加快陷入经济危机。

对于那些悲观者来说，他们认为债务的规模深不可测，可能连中央政府都感到害怕。

是乐观也好，悲观也好，地方的债务大量存在，恐怕是不容置疑的。关键的问题是（1）债务的规模有多大？谁也说不清楚。（2）这些债务到底能否引发经济危机？（3）地方债务和目前的房地产过热，也就是房地产泡沫，到底有多大的关系？

网络的民意调查认为，地方债务引起经济危机的概率在不断的加大。90%以上的人认为地方债务主要是用于‘铁公鸡’的建设，与民生没有关系，而且，地方债务的罪魁祸首是地方官员出于‘政绩’的需要。

另外，地方债务没有账本可查。大家说，地方政府借债，但是，这些债务却没有完全出现在地方政府的账本上面。

这种有债没有债主的现象，是目前地方债务规模无法摸清的基本特色。例如，如果投资亏损，回报无法还债，没有人能计算出地方政府每年亏损多少钱。大家知道，底特律地方财政只有亏损180亿美元，就必须宣布破产。在中国，亏损180亿美元，对一个中等城市来说，那只是小菜一碟，哪来破产之虑？

一方面，如果建设项目亏损，政府可以通过资产抵押的形式，或者借新还旧的形式，或者用财政补贴的形式，把债务的规模和亏损的规模掩盖起来。

另一方面，资产补贴的主要手段是卖地，或者征收公共设施的使用费，例如，路桥费，地产税，物业税，等等。

卖地，对许多中小城市来说，恐怕是最基本的债务和资产抵押的手段。这是因为中小城市的税收来源不像一线城市那样丰富多彩。

既然土地是债务的主要抵押形式，也是偿还债务的根本手段，那么地方政府就会想方设法推动房地产的高速发展。加上国人投资渠道单一，对房地产又情有独钟，一个愿买，一个愿卖，房地产的热潮，一浪高过一浪。

如果市场能够达成需求双方的平衡，政府卖地，老百姓买房子，就可以不断的推进经济的发展，也可以不断的改善老百姓的生活水平。

然而，什么事情，总是要有一个合理的程度。原来行得通的路子，不一定可以一直走下去，尤其是不能一直高速度的走下去。开车的人懂得要紧紧的看着前方有没有障碍物，以便及时改变速度与方向，来避免出现意外。

对搞经济建设的人来说，道理也是一样的，不能老是靠卖地和建房子来推进经济建设，没看到前面有可能出现的泡沫和麻烦。鄂尔多斯的教训，温州的教训，还有越来越多城市的教训，都说明一个道理，经济建设需要看好发展方向与发展瓶颈，单一的发展模式，必然导致泡沫，必然导致危机。

地，总有一天会卖不出去，就像老百姓总有一天不想买房子一样。

地方债务的不断累积，就是由于土地一直太好卖了。所以，‘铁公鸡’的建设才胆子越来越大，面子工程越铺越广。一旦靠着房地产支撑的这种建设模式无法维持下去，地方债务就失去了保证，失去了偿还的基础。

国务院这次对地方债务的摸底，目的也是很简单，就是要搞清楚一旦土地难卖，地方政府偿还债务的能力有多大。

只有知道规模，才能知道偿还能力，才能知道承担经济风险，以及抗击危机的能力。

从国务院的动作，大家可能也已经意识到经济结构转型，提高技术进步的重要性。换一句话说，过去的粗旷形，卖地形的发展模式，已经不可取。下一步的发展，就是要在减速的情况下，不会出现硬着陆。

连考查官员政绩的标准都必须改变，不能以GDP论英雄，应该以可持续发展论英雄，以增加就业，改善民生论英雄。

只有发展的观念得到根本性的改变，地方债务危机，地产泡沫危机，才可以找到有效的解决办法。

地方债与房地产可能危机共振

审计署开始对政府性债务全面审计，包括对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行全面摸底。

早在2011年，审计署曾经对省市县三级政府债务做过一般性审计摸底，但结果至今没有公布。到底是没有摸清事实，还是不敢揭开盖子，无法确定。不过从政治角度看，要是没问题，早就当政绩宣传了。

在审计署启动债务审计前，美国底特律市政府宣布破产，境外舆论认为中国地方政府很可能会步底特律政府后尘。此后中国迅速启动债务审计，这一方面意味着地方债务问题令人担心，另一方面也表明新政府想搞清家底，分清责任，避免不黑不白。从情况看，中央政府对债务情况心中无底，对现有统计数据更是不信任。此前经济学家和政府官员推算过地方债的大致规模，但差别很大，数据相差最高达三倍，凸显地方债务结构的复杂性和隐蔽性。

按照中国现有政治制度，地方政府破产可能性近乎为零，但地方债理论违约概率会很高。如果地方债出现大规模违约，必然牵扯到银行流动性管理，即便地方债可以展期，借旧还新，仍可能影响到银行的资产配置和资金链，导致银行系统出现支付危机。

中国经济集聚的两大危险点是地方债和房地产，不幸的是，地方债又和房地产联系密切，目前很多地方政府依靠土地财政进行还债，这也意味着，一旦土地财政枯竭，或者是房地产市场调整影响到地方政府卖地收入，那么地方债危机就会全面引爆。在这种情况下，政府对房地产问题也是无可奈何，既担心泡沫破裂殃及地方政府和银行，又担心泡沫继续膨胀引发社会不满，导致政权危机。

因此，化解地方债风险和消除房地产泡沫成为新政府的两大难题。由于上半年经济增速放缓导致财政收入增速大幅下降，这让地方政府雪上加霜。如果说，维持一定增速有“十八大”政治要求的话，那么经济上也需要维持一定增长，以保证地方政府获得稳定财政收入。  

日前中共中央政治局召开会议，再次强调了“稳增长、调结构、促改革”的政策基调，把“稳增长”放在首位，这是现实主义的政策选择。历史经验看，无论政治制度如何，政府都会把经济稳定放在第一位，这往往与执政地位密切相关，这也是中国结构调整二十年动静缓慢的原因，也是“4万亿”政策出台的逻辑基础。

由于中央政府对地方债务风险的担心在增加，很可能延缓结构调整步伐，也对房地产调控心存忌讳。政治局会议没有提到房地产调控，强调房地产稳定健康发展，这被房地产界认为是大利好，此种看法实际很短视。从中长期看，货币政策回归中性，银行去杠杆，总体上流动性偏紧，因而房地产长周期调整即将到来。目前政府不提房地产调控，实际具有功利主义想法，因为政府担心房价下调不仅影响银行，而且助推地方债出现支付危机，二者共振导致银行系统出现大的风险。从更深层次看，新政府不想为房价崩盘买单，由市场自己刺破泡沫，那么成本自然由市场承担。

当然，如果银行出现支付危机，依靠增发货币也能维持金融体系稳定，但政府真正担心的是居民预期逆转。如果银行支付问题严重，要依靠央行救济支撑，那么在美元QE退出背景下，可能引发全民性的兑换美元热潮，从而诱发银行出现真正的崩盘危险。

现在中央政府和学界都担心地方政府缺乏还债意愿，由于干部安排制度存在缺陷，地方权力首长只考虑短期经济利益，而不考虑未来偿债能力，甚至根本就想让中央财政买单。他们深信，政府不会破产，他们对中央政府的信心比黄金还要珍贵。

如果中央政府能够逐渐消解债务风险，也就不会惧怕房地产泡沫破裂，而是让市场自己去抚慰伤口。在这个过程中，恼人的问题是，因为货币超发造成要素价格扭曲，实体经济没有吸引力，因而政府要增加财政收入还得靠投资驱动，但民间投资启动困难，政府可能忍不住又要拿出那只闲不住的手。

地方债冠军四川调查:负面典型川高速单季亏1.4亿


据理财周报统计，四川省的城投债中，大约有23%的资金直接用于偿还银行贷款，维持着政府借新还旧的投资冲动。

像谜一样的地方债务，近期正在迎接一场前所未有的“审计风暴”。而位于长江上游的四川省，提前一个月启动了调查行动。据四川省财政厅透露，目前到2017年还有470亿债券待还。

据理财周报统计，四川省今年以来，一共发行了13只城投债，累计金额178亿元。存续的城投债中，大约有23%的资金直接用于偿还银行贷款。

470亿地方债4年内到期

今年7月初，四川省审计厅表示，这次审计将在摸清基本情况的基础上，重点检查平台公司的经营发展情况，是否实现了省委、省政府组建“1+N（一个平台公司和多个子公司）”企业发展的要求；检查投融资的规模及效益；检查重大投融资决策机制的建设和运行效果；检查投融资风险的管控和债务的偿债能力；检查平台公司对地方经济发展的作用和可持续发展的问题等。

被调查的平台公司主要包括，四川发展（控股）集团有限责任公司、省铁路产业投资集团有限责任公司、省交通投资集团有限责任公司、省能源投资集团有限责任公司、省水务投资集团有限责任公司和四川产业振兴发展投资基金公司共6家公司及所属部分子公司。

据四川省财政厅向媒体透露，从2009年至2012年，四川省分别发行地方债180亿元、180亿元、135亿元、135亿元，连续4年排在全国第一位。除今年已经全部偿还的2009年180亿元外，到2017年还有470亿元需要偿还。

四川省财政厅表示，在四川这四年的630亿地方债中，地震灾后重建项目投入88亿元，保障房等民生项目投入252亿元，基础设施项目投入则共有290亿元。

而关于四川的债务风险水平，全国人大代表、四川省财政厅副厅长王一宏今年3月曾表示：“四川省的负债水平风险总体可控、局部风险存在。”据他介绍，局部风险存在是指有一些地方存在过渡负债和债务资金使用不良、管理不善等。

23%城投债借新还旧

地方投资冲动和债务风险之间的矛盾，愈演愈烈。

据理财周报统计，截至目前，四川省各级政府存续的城投债共51只，融资规模达645.1亿元。其中80%以上的兑付期在2014年之后，接近一半集中在2015至2017年到期。

这些城投债的主体，主要包括四川省铁路产业投资集团有限责任公司、四川省水电投资经营集团有限公司、四川高速公路建设开发总公司、四川省投资集团有限责任公司、成都交通投资集团有限公司等近10家政府控股平台企业。

据理财周报统计，四川省的城投债中，大约有23%的资金直接用于偿还银行贷款，维持着政府借新还旧的投资冲动。包括“13川铁投CP001”“13川铁投CP002”“10大渡河MTN1”“12川高速MTN1”等债券。

值得注意的是，地区城投债超过一半为中低评级品种。据理财周报统计，51只存续城投债中，18只为AA+，13只为AA级，6只为AA-级，AAA的只有2只债券。

“市场上大多数机构在配置城投债的时候并没特别的选择标准，主要就是看发债主体对应的地级市、县级市的财政水平，人均GDP（国内生产总值）等一些相关指标来考察政府整个的发债规模、整个的资产负债比，还有就是会看所属城投在所属的区域里面是排第几，然后再看看担保，城市应收账款以及城市应收账款质押情况、土地质押情况。”某券商交易员表示。

今年以来共发行了13只城投债，累计金额178亿元。而华泰证券根据去年9月24日《四川省重大投资项目名录》(2012~2013)公布的投资计划及其财政、民间融资能力和去年债券发行占融资平台的筹资比例，预计四川省2013年城投债发行规模将达1240亿元。

川高速一季度亏损过亿

四川众多平台公司中，最为市场关注的莫过于四川高速公路建设开发总公司（下称“四川高速”）。

四川高速成立于1993年，是四川省用于建设高速公路的主要平台。2010年2月和3月，川高速连续发行了两期无担保的中期票据，即“10川高速MTN1”和“10川高速MTN2”，金额分别为15亿元和45亿元。

这两个城投债，让四川高速受到了银行间市场交易商协会作出了自其成立以来对其会员最严厉的惩罚。2011年5月31日，该协会做出决定，给予四川高速警告处分，并注销川高速中期票据10亿元剩余注册额度，并要求其提交整改报告。

这是因为，川高速在未及时向投资者披露相关信息的情况下，将所持四川成渝高速公路股份有限公司国有股权无偿划转至四川交通投资集团。

2010年4月16日公告称，四川省政府为了加快构建西部综合交通枢纽，决定在四川发展(控股)有限责任公司框架体系内组建川交投，为川高速的全资国有股东，决定将所持有成渝高速的全部股权无偿划转至川交投。2011年3月29日，成渝高速来函确认，川高速所持的成渝高速股权已全部过户至川交投名下。

根据2010年度四川高速年度审计报告，划转的成渝高速总资产占四川高速总资产9.29%，所有者权益占四川高速所有者权益19.98%,其经营性现金净流量占四川高速经营性现金流量32.28%。据了解，资产划出后，川高速的现金流产生能力可能会下降大约1/3。

川高速事件中，评级机构中诚信并未调整评级，且股权受让人川交投发布了川高速中票本息偿付事项的承诺函，称为了充分保护“10川高速MTN1”和“10川高速MTN2”的投资者合法权益，川交投将对这两期债券提供无条件全额不可撤销连带责任担保。


这一风波平息之后，2012年6月，四川高速重新发行了企业债“12川高速MTN1”，12月，又发行第二期“12川高速MTN2”。两只债券金融合计60亿，将分别于2017年7月和2018年1月到期。

募集说明书显示，“12川高速MTN1”的全部资金(即30亿元)用于偿还借款，“12川高速MTN2”的30亿元则用于公司正在进行建设的成德南高速公路、巴设的成德南高速公路、巴,纳黔高速和乐雅等4条高速公路，预计2014年末完成。

值得注意的是，四川高速去年亏损5.59亿元，而今年一季度亏损1.41亿元，资产负债率超过70%。

百强县债务盘点：71县市城投债1484亿 江阴83亿最多

　　据理财周报记者统计，百强县中已有33个县市通过信托渠道融资。至少有120个信托项目存续，融资金额超225亿元。

　　一场审计署全国性政府债务审计工作已经正式展开。据市场人士分析，此次审计将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

　　“之前审计署、财政部、银监会都有对地方债务余额进行监测和统计，但由于数据统计口径的不统一、公布周期时间较长，地方政府债务余额一直没有理清楚，而据上一次全国性政府债务审计已经两年了。”一位证券公司固定收益相关负责人告诉理财周报记者。

　　据相关知情人士透露，现在一些地方政府债务已进入集中兑付期，在目前市场资金链紧张的情况下，延期贷款或者贷新还旧变得十分困难。而一些地方政府的融资平台债务远远超过了其财政土地收入担保能力，若继续举债，风险将变得越来越大。

　　债务审计开动，地方债务堪忧

　　审计署在2011年公布的数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿。这是官方对地方性债务最权威的统计数据，但是距现在已时隔两年之久。

　　今年5月，审计署副审计长董大胜曾估计目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元。而前财政部部长项怀诚也表示，地方债务负债估计超过20万亿元。如果按照巴克莱资本的测算，中国政府总负债最少超过32万亿元，最多可能达到50万亿元。

　　仅过两年，地方政府债务就呈爆发式地增长，外界对地方债务一直心存忧虑，争论不休。6月27日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作报告时，就两次对地方债敲响警钟，强调目前地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

　　“这一次审计署全国性政府债务审计有助于梳理和了解各级政府的债务情况，全面排查地方政府潜在债务危机，理顺地方政府资产负债结构，迫使贷款资源从集中基建、国企、地产领域中撤出来。”上述业内人士解释说。

　　由于多数地方政府没有发行地方债券的权限，地方政府财政仅来源于税收和中央拨款等。但是这根本满足不了地方建设的资金需求。地方政府主要通过银行贷款，成立平台公司来融资。

　　据相关市场人士解释称，2008年金融危机时，国家为保经济增长，提出四万亿投资计划刺激需求政策。大量地方政府响应中央政策，通过融资平台公司上马了大量的项目，资金涌入基础建设等长周期领域。但是2010年央行货币政策逐渐收紧，银监会也三令五申严控对融资平台的贷款，地方政府融资渠道越来越窄。一些地方政府只能继续通过融资平台发债，或者付出高昂的成本通过信托、PE等其他渠道来获取资金。

　　百强县市城投债、信托融资1708.85亿元
　　银监会主席尚福林在今年6月份披露，截至今年一季度底，地方融资平台的贷款余额为9.59万亿元，城投债风险已经逐步暴露出来了。加上许多县市通过信托、PE等其他渠道的融资余额，地方政府的债务风险正越积越大。

　　据理财周报记者统计，百强县中至今已有71个县市通过融资平台发行债券，共发行138只债券，融资总计1483.8亿元。

　　百强县主要分布于沿海地区，浙江27个居首，山东23个其次，江苏22个位列第三。福建、辽宁、广东相对数量较少，仅个位数。其他的四川、湖南、内蒙古、新疆地区也分别占有1席。

　　从省区来看，江苏省是发行债券数量和规模最大的地区，累计发行57只债券，融资601亿元。在单只债券发行规模前十名中，江苏省境内县市占有7席。浙江地区累计发行40只债券，融资454亿紧随其后，山东地区共发行20只，位列第三。

　　从个体县市而言，江苏江阴市发行规模最大，目前存续的城投债共9只，总计融资83亿元。江苏吴江市存续15只债券，融资73亿元排在第二位。浙江海宁市则存续5只债券，融资62亿元。在百强县中，除上述县市外，还有昆山、太仓、张家港地区发行规模超过40亿元，其他地区融资规模都分布在10~30亿元之间。

　　城投债是百强县通过融资平台融资的主要工具之一，而信托则是百强县再融资的另一渠道。据理财周报记者统计，百强县中已有33个县市通过信托渠道融资。至少有120个信托项目存续，融资金额超225亿元。

　　通过信托融资的地区，最多的还是江苏省，榜单前十占据7席。江阴市、吴江市依然资金紧缺，从信托渠道分别融资16.54亿元和9.6亿元。而规模和数量最多的是浙江湖州长兴县，累计发行15款信托产品，募得资金超24.23亿元。江苏东台市是第二多的县市，累计发行8款信托，融资17.75亿元。发行信托项目的百强县市，平均每个发行4款计划，融资7亿元。

　　江浙百强县市资金状况不佳

　　江苏省江阴市是百强县之首，经济强县的发展，必然需要大量资金的支持。江阴市存续城投债融资是百强县最多的，债券融资主体主要江阴市公有资产经营有限公司、江阴城市建设投资有限公司和江阴高新区投资开发有限公司三个地方融资平台。三者的大股东分别是江阴市政府、江阴市财政局和江阴科技新城投资管理有限公司。为配合江阴市农业开发项目区农村水利工程、城区污水管网建设工程等基础设施建设和江阴市第四期经济适用住房、廉租房和公共租赁住房项目，江阴建投在2009年和2012年两次发行江阴城市建设投资有限公司城投债，分别融资25亿元和9亿元。此外，江阴高新区投资开发有限公司也在2011年和2013年发行两期城投债，用于道路建设和房屋安迁。

　　虽然三家公司的负债率都维持在50%左右，但是江阴建投的短期负债占货币资金86.77%，一年内到期的非流动负债占货币资金的92.5%，资金状况捉襟见肘。为改善资金流动性情况，该公司已经在2012年9月和11月进行过两次非公开定向债务融资，均融资10亿元，其中有一笔将于2013年9月26日到期。据该公司2012年财务报告显示，该公司半年内一年内到期流动性负债增加25亿元。

　　在银行间市场流动性趋紧，中央规范各地融资平台的情况下，江阴建投下半年的资金流动性将会变得更加困难。从2012年起，江阴陆续和紫金信托、华澳信托、五矿信托和中信信托通过债权受让的形式合作发行5款信托计划，规模超16.54亿元，期限都为2年。

　　与江阴市类似，吴江市也是资金需求大户，融资总额82.6亿元。旗下拥有吴江市交通投资集团、吴江东方国有资产经营有限公司、苏州汾湖投资集团有限公司和吴江经济技术开发区发展总公司四个融资平台，分别由吴江市政府、吴江国资委、汾湖经济开发委和吴江经济开发委控股。三家公司发行城投债用于公路建设、太湖水域治理工程以及房屋安置工程。

　　从汾湖投资去年的财务数据来看，该公司一年内到期非流动负债在半年内增长一倍多，短期负债占60%，且其42.99亿元的授信额度已全部用完，资金情况堪忧。吴江发展总公司从去年下半年开始，一年内到期流动负债猛增28.45亿元，资产负债率增至56.48%。负债总额较年初增长79.56%。相比较而言，吴江交投集团的资金短期显得不是那么紧张，短期负债占比仅为12%，资产负债率为44.87%。2012年，吴江先后和苏州信托、上海爱建、安徽国元合作，通过债权、股权受让模式联手发行4款信托计划，融资9.6亿元。

　　昆山地处上海与苏州之间，区位优势显著。旗下控制着昆山市创业控股有限公司和昆山花桥国际商务城资产经营有限公司，分别由昆山国资委和昆山国有资产控股。早在2009年，昆山市创业就发行公司债20亿元用于昆山污水管网、昆山供水管网项目工程建设，2012年，再发一期用于动迁旧房安置、城区水利项目建设。公司资产负债率为52.45%，短期负债占总负债35%，一年内到期非流动资产也未增加。而昆山花桥商务城资产经营则没有那么好，62.2%的资产负债率，一年内到期负债是货币资金的1.56倍。2012年，昆山也和苏州信托、华润信托、中粮信托等合作发行了6款信托产品，融资17.65亿元。

　　长兴交投和长兴城建是湖州长兴县旗下的两大融资平台，分别由长兴交通局和城建局控股。为配合政府保障性住房建设、合溪水库工程和国道改建工程融资35亿元，但这样的资金量似乎不能满足政府资金的需求。长兴县通过和中信信托、中融信托、中投信托等发行信托产品15款，至少募资24.23亿元。2013年7月13日，和中信信托合作发行的“信弘长兴交投贷款”信托产品计划显示，募资1亿元向借款人长兴交投发放信托贷款，用于“长兴综合物流园区码头工程项目”的建设。

　　长兴交投资产负债率为55.33%，短期负债占比36%，一年期内负债占货币资金30%。而长兴城建则受困于货币资金。虽然长兴城建的资产负债率仅为38.41%，但是一年内到期的非流动性负债却是货币资金的1.25倍。

　　同处于浙江境内的海宁市，则主要通过发行债券来融资，旗下仅一家海宁市资产经营公司，2009年海宁资产经营公司发行债券用于农业园区开发、农村建设和线路改建等工程。首期发债12亿元，其后2011年又发行一款15亿债券，用于“城乡一体化“安置房建设、污水处理厂工程和银行贷款，而就在2013年3月，又募资15亿元用于保障性住房建设和公路改造。4年内发行三次公司债，共募集37亿元。

　　据相关人士透露，海宁之所以能频繁发债融资，原因在于海宁资产经营公司控股着海宁皮城和钱江生化，这两家上市公司每年为资产经营公司带来稳定的投资收益。但是资金的紧缺也使海宁资产经营公司一年期内到期的非流动性负债从1.88亿元增长至4.2亿元，资产负债率上升至54.33%。

机构称江苏数个地级市负债超100% 地方债成糊涂账

　　江苏地方债难以承受之重

　　机构测算数个地级市负债率超100%

　　本报记者 赵士勇 南京报道

　　审计署掀起的地方债务审计风暴已在全国刮开。此前有媒体报道称，江苏很可能是国内地方债务最严重的省份。近年江苏GDP总量一直处在全国各省市中的第二位，因此江苏的地方债也自然成为市场关注的焦点。

　　“江苏的地方债即便不是最重，也是很重。”对于江苏的地方债务规模，该省一位审计部门人士表示，“以江苏扬州市为例，2012年债务肯定超过300亿元。”扬州市位于苏中地区，经济总量在江苏省13个地级市中属于中游水平，因此从该市的债务水平应可以管窥整个江苏省的情况。

　　根据Wind数据统计，截至目前，江苏省城投债余额就达到3263亿。记者获得的一份大型券商研究报告显示，江苏13个地级市中，除南京外共有6个城市实际债务占财政总收入的比例已经超过100%。

　　地方债的“糊涂账”

　　地方债务审计早已非稀罕事，记者查阅江苏省审计厅官方网站看到，从2010年至今，各市县关于地方债务审计总结方面的新闻就有十余条。然而时至今日，江苏并未公布一项地方政府债务数据，地方债务基本成了一本“糊涂账”。

　　“中央不了解省里的情况，省里不了解地市的情况，所以这次才要清查。”上述江苏审计部门人士说，“地方债务的确切数据，不要说媒体掌握不了，就是审计厅估计也很难掌握准确的数据。”

　　2011年，审计署首次对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市及所属市县的地方政府性债务进行大规模审计。审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，其中：政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.67亿元，占15.58%。

　　国家审计署副审计长董大胜在2013年3月全国两会期间再次通报，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。

　　“上次只是摸底。”上述江苏审计部门人士坦陈，地市级审计数据往往是最真实的。“我们汇总的数据其实比统计局的真实多了。”他说。

　　一位熟悉政府审计流程的财税专家也指出，之所以此前极少有地方政府公布债务数据，主要是因为“各个省互相观望，浙江看江苏的，江苏看山东的，一家看一家，谁也不愿意第一个公布。”

　　债务负担沉重

　　江苏地方债务到底有多少？截至目前，恐怕谁也无法给出一个确切的结论，但是目前可以从地方发行的城投债规模来管窥该省的地方债务水平。

　　根据Wind数据统计，截至2013年8月初，江苏省城投债的发行余额达到3263亿元，其中2013年以来新发的城投债共计835.5亿元，这两个数据在29个省级地区中均位居第一。

　　上述券商研报显示，从各城市来看，截至2012年7月，苏州市城投债余额为428亿元，为江苏省最高，其次为南京，达到418亿，常州和无锡分别为354亿和340亿元，而扬州城投债余额为126亿。从城投债占财政收入比例看，占比最高的是镇江，超过了100%，常州则达到了93.40%，扬州市为56%。　　上述数据主要基于发行城投债的融资平台披露的年度报告。而实际上，融资平台的负债，只是地方政府负债的一部分。

　　“这样的推测方法实际上对地方性债务是有所低估的，因为只使用了发行过城投债的融资平台的数据。而实际上，各个区、各个县等都有多个融资平台，大多数没有发行过城投债。”一位券商宏观经济分析师表示，“城投债大约只能占当地债务总额的50%。”

　　上述江苏审计部门人士以苏中城市扬州为例告诉记者：“2010年末光扬州本级市债务就有180多亿，乡镇达到35.5亿，总共超过215亿。”该人士称，2010年该市财政收入大概在400亿元，照此计算，当年政府债务占比达到54%。

　　“经济越发达债务越多，苏南城市估计是扬州的两倍。”前述江苏审计部门人士表示，根据他的观察，苏州、无锡等苏南城市的负债规模将远远超过苏中城市。这一观点也得到了财政部驻江苏专员办一位人士的认同，“因为经济总量大，债务规模也比较大，苏州、无锡、南京都比较重。”

　　据前述券商研报测算，江苏12个地级市中，除南京外共有6个城市实际债务占财政总收入的比例超过100%。从分布看，苏北的城市，债务率普遍低于100%，但这并不说明这些地区实际的债务率较低，可能这些地区发行城投债的融资平台不多而已，如宿迁市发行城投债的平台数量只有两个，而苏州、泰州、镇江等，能够发行城投债的平台数量有五六个。

　　“如果这个比例是比较贴近实际情况，那这是一个很危险的规模。”南京大学一位学者表示，即便以上市公司的标准，负债率超过七成也是一个很危险的信号。

　　偿债高峰即将到来

　　今年7月8日，江苏和山东两省被纳入全国地方政府自行发债试点范围，两省财政厅随后分别开始组建地方债承销团，首批地方债发行规模分别为153亿和112亿。不过记者日前从江苏省财政厅了解到，目前地方债发行还没有时间表，需要等待财政部的统一安排。

　　事实上，无论是融资平台还是政府发行，这些债务主要用于固定资产投资。江苏省统计局数据显示，江苏2012年和2013年固定资产投资依然保持20%以上的增长，其中2012年投资额达到3.04万亿元，增幅为20.2%；2013年上半年固定资产投资增幅为20.1%，完成投资16557亿元，总量居全国第一，其中国有及国有控股投资增幅为17.5%。

　　“在今年经济增幅放缓的压力下，地方想办法要稳投资、稳增长，下半年投资力度只可能加大不可能减小，如果不加以控制，地方债务将会继续膨胀。”上述南京大学经济专家认为，“投资是稳增长的必要措施，看起来每个项目都有充分的上马理由，但实际上很多项目过于超前，并没有与经济发展相同步。”

　　实际上，真正让业界担忧的是，地方融资平台的偿债能力和创造现金流的能力普遍较差。

　　Wind数据显示，截至目前，江苏省地方融资平台数量达到541个，其中风险无覆盖的有41家。券商报告显示，从融资平台现金流量表上的经营活动现金净流量来看，只有南通、宿迁、盐城、无锡四个城市的融资平台是正的，其他城市均为负。将2012年经营活动现金净流量与2011年相比，多个城市融资平台经营活动现金净流量恶化。

　　而与此同时，地方融资平台的投资积极性却依然高涨。从最近3年的融资平台投资活动现金流量看，苏州、常州、南京、南通、盐城、无锡、扬州、镇江等城市2012年投资活动现金净流出均超过100亿元，其中苏州和常州投资现金净流入分别达到298.26亿和291.05亿元。

　　“这个数据说明，依靠投资活动，融资平台也无法产生现金净流入。”上述券商宏观经济分析师表示，这种长期“入不敷出”式的举债，将加大未来偿债的难度。

　　“从融资平台的数据推测江苏各个城市地方性债券规模，我们认为，无论从债务率，还是偿债率指标，以及偿付的时间分布，多个城市的地方性债务都具有较大的偿债压力，经济发达的江南地区，以及扬州、泰州等城市尤应注意地方政府的偿债风险。”券商研报指出。

　　前述券商研报数据显示，镇江、南京、扬州、无锡等城市城投债平均到期期限为4年左右，相对较短。以镇江市为例，2014年、2015年、2016年、2017年、2017年以后分别需要偿付185.57亿元、205.37亿元、222.77亿元、228.07亿元和258.07亿

元。这就意味着，镇江的5个融资平台，每年需要至少筹集250亿左右的资金，才能顺利运营。