深圳土改：700万人住"违法建筑" 占总人口一半

　2013年1月16日，位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动城市更新规划改造。根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，用地面积131平方千米。

　　编者按：

　　高速发展的急就章下，深圳成为中国唯一一个没有农村的城市，但也因此产生了历史遗留问题—全盘国有土地之上，生成了一个“合法建筑”与“非法建筑”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半。

　　2010年，这个几乎无地可用的城市，开始启动新一轮的土地制度改革，试图以这些“历史遗留非法建筑”为支点，撬动城市未来的发展。

　　2012年，北京大学国家发展研究院应邀调研深圳土改，课题组由北京大学教授、土地制度改革专家周其仁领衔。耗时一年完成调研报告后，又延宕一年多至2014年6月，这份报告终于正式面世。

　　经课题组授权，本期南方周末摘编这份报告，以及2014年7月26日“第38次CMRC中国经济观察季度报告会”上课题组成员的汇报讨论，以飨读者。

　　如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占深圳总人口的一半。

　　既不能急于以铁腕拆违，也无法承受拖延的高昂代价，唯有以“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，才能够形成新一轮土改的可行思路。

　　深圳的发展史，是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011年，深圳市的建成区规模从3平方千米到934平方千米，增长三百多倍；城镇人口从3万到1500多万，增长五百多倍；GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元，增长五千多倍。这在城市发展史上，是难以被超越的纪录。

　　深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的，是这个快速增长的城市，可用的未建设用地已近于耗尽。

　　据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计，全市国土面积为1993平方千米，除去农用地面积906平方千米外，建设用地面积已达934平方千米，占全部国土面积的47%。在规划的约束下，到2020年，全市实际可新增建设用地仅为42平方千米。实际上，2008年以来深圳的土地供应一直下降，土地供应任务从2009年起连续三年没完成。

　　对照毗邻深圳的香港，开埠170年，建成区面积只占全部土地面积的21%，不到深圳47%的一半。内地城市中，北京建成区面积仅占全市总面积的8%，上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然，深圳既没有外扩的空间，也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出，深圳必须更新思路，寻求新的突破。

　　换一个角度来看，深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方千米的GDP为4.77亿元人民币，在国内领先（北京为0.9亿元，上海为2.7亿元），但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元，仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：关内每平方千米GDP达到12.4亿元，而关外仅为2.8亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

　　深圳未来的城市发展，重点在存量土地的再开发。

　　但是，伴随着深圳奇迹的创造，以往的快速发展也留下了大量复杂的历史遗留问题。最集中的表现，就是在这座现代化的城市尚存在着天量“违法建筑”。

　　粗略统计，深圳市全部现存土地和房屋中，“合法的”与“合法外或违法的”，几乎各占一半。这些“法外世界”里的土地与建筑，政府拿不走、村民用不好、市场难作为，严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用，成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。

　　本报告梳理深圳土地问题现状，厘清历史遗留问题的根源，分析再开发面临的约束和困难，并为寻找解决问题的突破口提出建议。
　　国有化的地，原村民的房

　　陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。

　　在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、受益与转让。对如此数目巨大、利益丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让。

　　在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。但在世代生长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未予足额补偿，或遗留了一些问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价还要补地价。

　　麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。

　　尽管政府拥有名义上的土地所有权，但在实际中却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”、“拆违”的巨大风险。

　　这就使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体，乃至整个市场都不是赢家。

　　合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。

　　宝安区西乡街道河东旧村区本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区，不惜顶着“违建”风险拆掉了旧房、建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。

　　总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高潮，“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼”在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮大体上已经平息，但“查违”工作的成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动断难以根除。

　　课题组声音

　　我们调研时跟村民谈，村民说得最多的一句话就是，我们三百年前就在这里了，深圳市政府在这里才三十年，哪年哪月你拿走我这块地。1980年代鼓励发展社区企业建厂房，当地的乡政府都发了一些证的。后面政策调整就变成非法的，凭什么？

　　宝安区沙井街道共和社区有一处占地3万平方米的旧厂房，早已整理为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途被叫停。

　　“拆违”：急不得也拖不得

　　突破了“唯有国有化，才能市场化”模式，对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。

　　解决深圳土地方面的历史遗留问题，既不能急，也不能拖，而只能从深圳自己的实际经验中提炼正确的政策元素，找寻解决难题的有效途径。

　　（一）急不得也拖不得

　　首先是其社会和政治的风险。再者是其高昂的拆迁成本。最后，深圳的“违法建筑”在事实上承载着大量人口和经济活动。对全部“违法建筑”实施全面拆除之后，难以想象深圳还能维系正常的运转。

　　因此，“全面拆除违法建筑、立即消除全部违建”，绝对不是一个现实的选项。事实上，我们也不相信有谁真的倾向如此冒险的政策。但是，把“拆违”扩大到超越其合理极限的现实危险还是存在的。为此，有必要主动抑制操之过急的情绪，特别要防止脱离实际的激进倾向在决策层蔓延。

　　而拖延不仅不能化解深圳的历史遗留问题，还会增加以后解决的难度。

　　深圳国土面积不大，市域边界无法扩张，城市开发程度较高，可用建设空地已经很少。惟有形成统一的、运作良好的、交易成本较低的土地和空间市场，才能吸引多种稀缺战略资源的流入、重组和集聚，为容纳未来5万亿、10万亿的经济总量提供城市空间支持。

　　显然，“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当的新二元结构严重妨碍着深圳实现上述战略目标。

　　（二）从行得通的经验里提炼政策元素

　　既急不得，也拖不得，那就只有在可行经验中提炼对策。

　　已经成熟的做法包括：将一部分“违建”房纳入租赁市场管理；登记“违建”场地上的工商户；把消防鉴定与土地权属分开来处理，重点监管消防，而不管用地性质。

　　以上经验的共性是从实际出发、区别对待、尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间。

　　（三）突破口：城市更新

　　如果说以上办法还是间接应对“合法外土地”和“违法建筑”，那么城市更新则是深圳找到的综合解决历史遗留问题的一个政策突破口。

　　2009年12月，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》。其主要做法是，引进市场开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。

　　此项政策受到了广泛的欢迎。截至2012年10月，纳入城市更新计划的项目共342项，总占地面积为30平方千米。

　　囿于思维惯性，最初的城市更新政策要求项目用地必须全部合法。但是，由于合法土地数量不多，且与“合法外土地”插花交织，导致城市更新项目的推进十分缓慢。针对这个困局，相关部门主动松动立项规定，先是规定在申报立项时允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到项目完成时，再达到“全部土地合法”。

　　深圳又进一步提出“20-15”准则，形成了扩大城市更新范围的新思路。当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后，从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定，只要满足了“20-15”准则，政府就不再计较“合法非法”，全部项目用地都进入城市更新，并在更新后全部可以合法颁证。

　　这一系列政策的含义，就是缴付一定的代价，“合法外”的土地和建筑就经由城市更新转为合法，并在合法权益的基础上再开发和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出让给市场。政府只要确保项目开发的公共用地，对土地确权设置必要的门槛条件，保障过程的社会公正，就可以把其余的事务交给市场，让相关各方按契约原则进行交易。政府适时转变职能，更集中于确保公共与配套设施的提供，就突破了“唯有国有化，才能市场化”模式，对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。

　　以上经验，体现了一个基本的政策思想，这就是“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”。以此为出发点，从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素，就能够形成新一轮土改的可行思路。

　　课题组声音

　　华为的厂房很漂亮，但周围就是密密麻麻的违法建筑。正是这些违法建筑为华为提供了一些低成本的员工宿舍，如果没有违法建筑，许多早期的华为员工不知道住哪里去。

　　也不再纠结过去的历史遗留问题了。违法、合法这个东西永远讲不清楚，吵来吵去吵不出结果来。市场拿个对价，把过去的事情了结，向前看，“讲数不讲理”，广东人的一句话。这个对价就是确权税的概念，通过确权税把合法外的土地转为合法的土地。

　　在伊斯坦布尔，违法建筑被叫做“盖奇康都”，意思是夜晚到达的人。最高的时候2/3的人口都居住在违法建筑里，1/2的房屋是违法的，比深圳严重多了。他们怎么建这个违法建筑呢？第一天晚上挖地基和沟渠，白天盖上泥土，怕警察看到；第二天晚上再砌砖搭顶，两个晚上一个违法建筑就建起来了。

　　对付这个违法建筑，政府也花了很大的力气。刚开始的选择也是拆。后来发现拆的速度远远赶不上盖的速度，怎么解决这个问题呢？就是这个经验，尽最大可能把大量的违法建筑纳入合法的框架。


　　有哪些政策可选

　　把最大多数的原村民和基层组织争取到合法框架里来，发育城市建设与更新的统一市场。

　　骤眼看去，历史留给深圳的包袱非常沉重，令人望而生畏。但是，正因为包袱沉重，才必须对历史遗留问题采取分解策略。只要恰当地分解问题，选择合适的政策工具，历史包袱再沉重，也有望分步解决。

　　（一）放宽准入，进一步扩大城市更新的范围

　　第一，建议进一步降低“合法外土地”和“违建”进入城市更新的门槛。在原则上，即使更高比例的法外土地和“违建”，只要同意缴纳“确权税”，就可以考虑纳入城市更新立项。“确权税”的“税率”，可通过一定的权威程序加以确定和调整，以适应多种多样的实际情况，譬如由单一的不变比例（20%），完善为随“合法外”用地比例增加而累进的多级“确权税率”。

　　第二，拓展城市更新内涵，覆盖更多类别的存量资产。从深圳的实际情况看，特别要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新，放到突出的地位。建议松动对工业用地存量资源的价格与用途管制，允许原集体经济组织的存量工业地产入市；对于其中的“合法外土地”和“违建”，可参照“确权税”的思路处理。

　　相关新政策已在2013年1月出台，允许原农村集体将其实际占有的、符合规划的合法外工业用地使用权公开挂牌出让。当年年底，深圳市首宗由原农村集体实际占有的工业用地成功挂牌出让（凤凰社区）。

　　这一案例的现实意义在于：现存土地权益关系得到更新，原农村集体实际占有和控制的“合法外用地”，重新被纳入合法利用的轨道，为产业发展提供新的空间。同时，政府职能从包办城市土地供给，转变为以分成土地出让收益确保城市公共设施的供给，诱导新的市场主体对城市发展的潜在机会作出更为积极的反应。

　　（二）走立体城市之路，利用市场机制配置城市的空中和地下资源

　　由于改革开放以来超常的高速发展，深圳已没有水平扩张的机会，未来只能从更合理提升立体城市的密度里寻找进一步发展的空间。为此，深圳理应比其他城市更主动地探索城市立体空间配置的体制和机制。

　　我们建议在增加规划的程序合理性和权威性的基础上，探索利用市场机制配置容积率的可能。例如，在深圳2012版容积率规划的基础上，在原则上容许低于法定容积率的楼宇所有者，将自己不用的容积率，集中到一个公开交易的“市场”里由需求方竞价购买。就是说，经由自愿交易为增量容积率定价，然后按出价高者得的市场准则，配置该稀缺资源。

　　（三）分区、分步推进确权

　　建议以本次土地改革为契机，分区、分步推行确权，先易后难逐步推进，谋求积小胜为大胜。

　　分区的办法，既可按习惯划出确权的“试点区”，以及试点取得经验后的“推广区”，也可先制定确权试点的政策，鼓励各行政区主动申报。试点区不可过小，且优先考虑选择确权能够带来较大的市场前景的区域。譬如，可以考虑在前海四周选择若干社区作为第一批确权的试点。

　　分步就是针对实际情况，区别对待，先易后难，争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。

　　第一步，应当根据以往处理合法外用地的历次文件规定，设立一个人均占地和建筑面积的基本标准。凡在此标准之内的各类用地、住宅和工商建筑，应普遍受理登记。受理后，按公布的政策规范确权，免补地价、免交手续费，一律颁发商品房产权证，作为确权的第一推动。

　　得到确立的产权，是村民私有的房产所有权，以及连带所占用的国有土地的私人使用权，并按通行的“地随房走”原则，拥有房地产整体可转让、可抵押或质押的产权权能。

　　第二步，对超过合理限度的物业，收取“累进确权税”后确权。同样根据以往处理合法外用地的历次文件规定，设立一个人均占地和建筑面积的上限。凡在基本标准之上，但在上限额度以内的房屋和土地，通过缴纳“累进确权税”完成确权。

　　第三步，对超过确权限额的部分，从策略角度考虑先宣布“暂不受理”，待确权有了进展，再在专项调查的基础上，择机制定包括高额罚款、局部拆除、平价征用在内的多种政策，坚决压缩超额违建的收益空间。

　　上述三步，体现了“承认合法权益、酌情处置轻度违法，集中处罚重度违法”的原则，意在把最大多数的原村民和基层组织争取到合法框架里来，然后在一元制度的框架内，发育城市建设与更新的统一市场。

　　课题组声音

　　尽最大可能把大多数的经济活动纳入到合法框架。这个经验我觉得是普世的，不是深圳特有的。中国三十多年的改革，为什么能成就中国奇迹也是这个道理。三十多年前，家庭联产承包责任制是非法的，农民卖粮食非法，农民进城也是非法，企业雇工超过7个也是非法，改革不就是把“非法的”纳入到合法的框架当中来么？

　　如果这些政策能实施，五年时间大概能将300平方千米“合法外”土地中的一半纳入到合法当中来，其中大概有100平方千米的建筑完成“免费确权”，100平方千米的建筑完成“累进确权”。这样能把300平方千米“合法外”土地上的违法建筑很大一部分合法化，给未来深圳土地市场化打好基础。

　　“非正规深圳”

　　“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。却造成了“对下”的麻烦和紧张，并由此悄然形成了一个新的二元结构。

　　1987年深圳土地的“第一拍”，打开了工业化、城市化的土地之门。1992年邓小平南方谈话之后，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县级市的市区面积。如此高速发展的势头，依赖大量新增建设用地，势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。

　　在此背景下，深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部关外农民转为城镇居民，以此实现深圳市全域的土地国有化。

　　事后看，“统征”和“统转”除了谋求国有土地增量的相关收益外，更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

　　始料不及的是，“统征”和“统转”却造成了“对下”的麻烦和紧张，并由此悄然形成了一个新的二元结构。

　　特别是2004年的“统转”，在补偿方面沿用1992年“统征”的标准，但事隔十二年，深圳的地价早已翻番，而关外的原村民对土地升值也已经形成早先难以比拟的强预期。面对“统转”，原村民及其基层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值之间的巨大落差。于是，原村民及其基层社区组织纷纷抵制“统转”，并在自己实际可以控制的土地上“种房保地”，形成“违建”和“抢建”高潮。

　　根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋，建筑面积为3.92亿平方米，用地面积131平方千米。如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。

　　更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达七百多万，约占全市总人口的一半。这一数量庞大的群体参与着深圳的建设，事实上也对深圳发展做出了不可抹杀的贡献。他们与原村民一道，构造了一个“非正规深圳”。在“非正规深圳”的“原农村集体经济组织继受单位”里，也有党组织、行政机构及合法的经济组织（社区股份公司），并实际担负着对深圳市半数人口的公共服务与社会治理。任何一届深圳政府在处理“合法外土地”和“违法建筑”问题时，都不能忽视这种“非正规活动”的组织特征。

　　结果，经过两次推进，深圳全域土地在名义上已经全部国有，消除了在其他城市尚存的城乡土地二元所有制；但在全盘国有土地之内，深圳又生成了一个“法内世界”与“法外世界”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。

　　课题组声音

　　光有高速发展还不能吸引我们，深圳真正吸引我们的地方是在它高速城市化、高速人口流动的情况下所产生的巨大困局，这个困局从用地角度来说是合法用地和合法外用地的并存，从建筑角度看是高度现代化的城市与巨大的城中村的交融。

　　深圳所有的土地都已经实现了国有化，终结了城乡二元的土地制度，我们作为经济学者非常感兴趣的是，名义上的所有制已经统一，但实际上的产权制度是什么样的？对资源配置又会产生什么样的影响？

　　深圳的土地制度改革不涉及耕地保护的问题，50%的生态线已经划死。深圳是一个纯粹的如何提高土地利用效率的问题，它既是中国城市化的缩影也有自己独特的地方。

　　所谓“种房保地”，是村集体和村民在其实际控制的空置土地上“种”上房屋和建筑物，来增加政府未来使用此处土地的拆迁成本和补偿成本，以此保护土地。

　　课题组成员（按姓氏拼音排列）：崔旭、黄懿杰、李安宁、李力行、李昕、陆振朋、茅锐、乔仕彤、王敏、吴鸾莺、徐建国、徐建炜、薛兆丰、杨继伟、尹建红、张惠强、张霁阳、张琰、周末、周其仁。