未来改革要先把权力关进笼子里

　　未来改革要先把权力关进笼子里

　　专访耶鲁大学管理学院金融经济学教授陈志武

　　陈程

　　编者按/中国***十八大今年下半年召开，中国再次走到了十年政治周期的节点上。与此同时，2012年的中国经济也呈现出周期性节点的特征：2008年全球金融危机之后，一系列经济刺激政策在保证经济持续增长的同时，也带来了一些新的问题，投资拉动的增长模式难以为继;外部环境恶化导致外贸增长乏力，外需型增长方式面临考验;长期经济的单兵突进积累的一系列社会问题开始显现。

　　政治周期与经济周期碰撞共振，提示了进一步改革的必要性和紧迫性。在这重要的时间节点上，如何凝聚改革共识就显得尤为重要。本报将专访一批海内外政治、经济领域的政府智囊及学界精英，以期在更广泛的领域深入探讨中国未来改革的多项命题。

　　“今后必须转变到消费驱动的发展模式，围绕老百姓民生来发展经济。”这是陈志武教授对中国经济模式转型的基本判断。但陈志武也明白，长期以来的渐进式改革路径，导致中国不会以产生内需的制度改革起步，而是在不改变根本制度前提下先引进外需，由外需启动国内增长并挑战、松动既有利益格局。这样做就形成对外需的依赖而内需总缺少动力。外需带来的早期增长培植了既得利益群体，增加了进一步改革的难度。因此，未来要实现经济增长方式的转轨，前提是启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的体制性变革。

　　现有制度安排是民企困境的根源

　　行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。

　　《中国经营报》：当前中国最需要改革的领域有哪些?如果有排序的话，最紧迫的应该是什么?

　　陈志武：最需要改革的是政府权力，尤其是需要制约地方政府权力。行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。在行政权力不受实质性制约的情况下，各行业的审批要求在增加，这不仅大大增加企业和创业者的从业成本，降低经济运行效率，而且使资源更加严重地错配，不是以能力决定谁能进入一个行业，而是谁有关系谁就能进入;在征税权、收费权不受制约的前提下，政府收入占国民收入的比重不断上升，在没有被问责的土地财政支持下，政府开支自然越来越高;由于政府权力不受实质性制约，国有企业的特权和垄断权必然会持续膨胀，做企业开餐馆的也随时受到来自权力部门的威胁，日子很难过了。

　　政府权力加国有企业主导的经济必然是投资驱动型经济体。纵观世界各国的历史和现状，我们看到，政府主导的经济体都偏爱投资，都以投资带动增长，包括基础设施和工业大项目投资，前苏联计划经济如此，计划经济时期和现在的中国经济还是如此。在过去四年抗金融危机的特别时期，这种经济体系安排把许多结构性问题推向顶峰，不仅挤压了民营经济的空间，而且使有限的金融资本和资源过多地流向地方政府的“铁公基”项目和国企，给中国社会埋下许多后患。

　　近来中国经济数据继续走弱，特别是民企状况不好。一般认为是欧美经济所致，其实更重要原因有三：一是新《劳动法》以及各地不断升高的最低工资，这些愿望当然很好，但使劳动力成本快速上升，也压缩了就业空间;二是不受制约地增长的企业税负;三是继续强化的国进民退和行政审批障碍。在这三大因素挤压下，民企怎能有活下去的空间?所以，现在和未来的经济下行是体制所致，而不是别的。如果要改变，就必须从体制上下手，从约束政府权力开始。

　　《中国经营报》：很多学者认为，中国要想走出现在的经济困境，必须撬动中小企业的活力，即实行所谓的国退民进，你的观点是什么?

　　陈志武：这个目标肯定是对的，现在的就业增长80%至90%都靠中小微企业，这些年的经济活力也主要来自中小企业，没有它们就难以有增长。可问题是中小企业特别是民营企业如何才能走出困境?国退民进如何才能实现?这些愿望难以实现倒不是中央没有愿望、没有决心，而是根本的制度安排造成的。只要经济由政府主导，只要国企还存在、还是国企，只要政府权力不受太多制约，民企就难有更大的空间，就必然经常性地受到挤压，就必然国进民退。过去出了“民企36条”，后来又有“民企新36条”，但结果呢?还是国进民退，政府在经济中的主导地位继续上升。所以，关键在于体制改革，在于国企的民有化改革。

　　权力金字塔结构导致分配不公

　　在2010年，北京平均1.7万人口就有一人进北大或清华，而湖南等省是平均30万到40万人口才有一人进这两所大学。即使同是北京人或湖南人，谁能进、谁不能进又取决于谁有“硬关系”。

　　《中国经营报》：制约中国发展内需的的主要因素之一是国民的收入分配不合理，对即将出台的收入分配改革方案你有什么建议?

　　陈志武：收入分配中最大的问题是给政府那部分太高，预算内财政收入从1995到2010年增加了近10倍(去掉通胀因素后)，而城镇居民的人均可支配收入才累计增长2倍多。那么，在社会个体之间，造成收入分配差距恶化、财富分配恶化的第一重要因素是权力在资源配置中的角色太大。当什么都由行政部门、权力部门控制，土地资源、金融资源、行业发展计划都由权力支配时，你有没有权力或关系就决定了你是否能发财，高收入的工作机会也靠关系才能得到，于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素。收入分配改革方案必须从这一点开始，从减少权力在机会分配中的作用开始，这是源头。否则，单纯从税法上改革只会带来更多的不公正，也会破坏经济发展的动力。

　　从宏观看，北京是中央政府所在地，所以是全国的权力中心;其次，省会城市是省内的最高权力中心，掌握省内的资源配置权;再往下就是地区市，是地区内的权力中心，等等。这是中国的权力金字塔结构。但是，这个权力金字塔结构也决定了中国社会方方面面的资源配置结构和机会结构：北京人均固定资产投资最高，其次是省会城市，再次是地区市，人均固定资产投资最少的是乡村;在医疗方面，北京是全国最好的，人均病床也最多，省会城市“第二好”，地区市“第三好”，等等;大学资源也如此，在北京的大学人均资源最高，省会城市次之，等等。

　　上世纪50年代初，北京未必是中国最高艺术中心、电影业中心、文化中心，但是在政府权力主导各类资源六十年后，中国各行各业形成了以北京为顶尖的金字塔结构，这不仅是不该有的畸形，而且给各地公民带来的机会不平等是显而易见的。凭什么生活在北京的公民就享受方方面面的全国最好，省会公民就享受方方面面的全省最好，包括收入机会和医疗机会?如果这些差距是自然的市场公平竞争形成的，也能接受;如果允许各地公民在北京、上海、省城、农村间自由迁徙并享受同样的福利待遇与机会，那或许也能接受;但基于行政权力和政府对资源的管制而人为形成的金字塔机会结构，同时又通过户籍制度进行社群隔离，就不能接受，因为这是基于权力的强制，是一种强加在全国公民身上的不平等秩序。这种秩序从根本上决定了收入分配、财富分配的严重不公。

　　《中国经营报》：在这方面美国的情况是怎样的?中国现有的金字塔式的权力结构，在微观层面又会带来哪些问题?

　　陈志武：我对美国的情况做过详细研究，华盛顿是联邦首都，但那里的大学远非美国最好，医疗也不是全国最好，州府所在的城市不是州内医疗条件最好的地方，艺术和文化也更不是华盛顿或州府所在地最好。也就是说，美国跨地区的资源配置结构、收入配置结构、教育配置结构、艺术分布结构、医疗资源结构，都跟政治权力在各地的配置结构没什么关系，政治权力归政治权力，医疗归医疗，教育归教育。而之所以各行各业有自己的独立空间，就是因为政府权力有限，国家对土地和资产的所有权有限，政府对市场、教育、艺术的干预权都有限。

　　从微观层面看，不同群体的机会很不同，而机会的不同必然导致收入的不同、财富水平的不同。比如，能够进北大和清华，意味着从此做人上人的机会就高于别人了，在2010年，北京平均1.7万人口就有一人进北大或清华，而湖南等省是平均30万到40万人口才有一人进这两所大学。即使同是北京人或湖南人，谁能进、谁不能进又取决于谁有“硬关系”，又涉及到权力。这种入学机会的不同决定了不同地域、不同群体公民的收入差距。大家都知道金融业收入高，尤其是私人股权基金业致富容易，可是，不管什么背景的大学生、青年研究生都有同样机会进入这些行业找到工作，或进去创业吗?即使能进入创业，有同样机会得到同样的融资或投资机会吗?

　　所以，收入分配、财富分配的根本性改革也离不开体制改革，离不开制约政府权力和减少政府对各类资源的管制。

　　要保持中国经济持续增长亟须体制性突破

　　我们必须从政府主导经济转变到由市场主导经济，政府必须从经济中退出，从什么都管的状态中退出。这就需要减少行政权力、制约政府权力对经济资源的控制，同时也必须把财产权、财富从以政府所有为主，通过民有化改革转变到以私有、民有为主。

　　《中国经营报》：中国未来的经济持续增长的动力在哪里?什么样的经济发展模式是适合未来中国的?

　　陈志武：许多人认为进一步城镇化是中国经济未来增长的潜力所在。其实，这种潜力是否能成为现实取决于下面四点：第一，是否能真正地减税，降低企业税负和家庭税负，这决定了人们创业发展的动力，决定了城镇化真正转为增长动力的激励;第二，是否能把农村土地私有化并让土地权有充分的资本化自由，这决定进城农民能否有发展的资本，能否有发展的基础和权利;第三，是否终止户籍制度，这决定了同为中国公民的进城农民工是否能享受到同样的城市福利和权利;第四，国企是否民有化让农民也享受到国有资产的收益，这决定了城镇化后的城镇居民能否得到该有的财产性收益并将资产收益带来的消费潜力转为经济增长能量。

　　1978年改革开放刚开始时，制约社会的主要问题是物质供给不足、产能太少，是短缺经济，所以，那时需要靠投资、靠扩大生产解决短缺，增长就自然靠投资带动，那很正常，投资驱动的发展模式是有道理的。所以，一直到这次金融危机之前，土地资源掌握在政府手里，金融资源基本控制在政府手里，甚至连项目和行业准入也由行政部门掌握，这些都发挥了一些积极作用，因为这些控制权、支配权提高了“集中力量办大事”的效率，为快速工业化、城镇化提供了极大的方便。

　　但任何事情都有它的生命周期，好戏也有结尾的时候，到现在，是产能严重过剩了，而且是全球范围内的产能过剩，这时消费需求是主要的瓶颈口。所以，现在我们需要的是一种新的体制安排，今后必须转变到消费驱动的发展模式，围绕老百姓民生来发展经济。为了实现这种转型，我们必须从政府主导经济转变到由市场主导经济，政府必须从经济中退出，从什么都管的状态中退出。这就需要减少行政权力、制约政府权力对经济资源的控制，同时也必须把财产权、财富从以政府所有为主，通过民有化改革转变到以私有、民有为主。这些改革转型是经济发展模式转型的前提。

　　《中国经营报》：十八大即将召开，对各界呼吁的政治改革的推进你有什么期待?

　　陈志武：政治改革已经没时间等了，再晚就迟了，十八大需要推动。在形式上，应该进一步推动党内民主，同时让党内决策、政府决策透明化、阳光化，以此增加政府的公信力，避免社会管治危机的出现。在内容上，让全国人大发挥中国宪法赋予的各种权力，尤其要使征税权、财政权都受到实质性制约，让财政全面阳光化、民主化，同时，由全国人大各专业委员会对相关法律和行政部门进行问责，通过公开听证会迫使国企和各行政部门回到应该做的事情上，把它们的权力关进笼子里。

　　陈志武

　　生于1962年7月。华人著名经济学家，耶鲁大学管理学院金融经济学教授，清华大学人文社会科学院和经管学院访问教授。曾获得过墨顿·米勒奖学金。专业领域为股票、债券、期货和期权市场以及宏观经济。