全国地方债高达15万亿 多地酝酿GDP大跃进

3500亿地方债释放中央“疏导”信号

杜丽娟

3500亿元！

这是今年3月5日，国务院正式批准由财政部代理发行的地方债额度，这一数字是我国自2009年发行地方债后，地方债发行额度最高的一次。然而，对于全国高达15万亿元的政府债务规模而言，3500亿元无疑是杯水车薪。

但这也释放出了一个信号，即“财政部代发的地方债额度增加，说明当前中央对地方债的态度转变为开前门，关后门，意在引导疏通。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康(微博)对《中国经营报(微博)》记者表示。

与此同时，在经历了2012年井喷行情的城投债市场，在2013年春天依旧“一券难求”。机构为何仍对城投债的风险选择“熟视无睹”？

机构抢购低收益城投债

2013年伊始，深圳一家大型基金公司债券基金经理终于抢到了价值两千万元的开封发投债，尽管该款城投债的收益率已经创下历史新低，仅为年利率6.05%，但此次发行两亿元的债券很快就被抢空。

在2012年7月份，开封发投债的发行利率还高达6.48%，但如今收益率不断下滑。“尽管大家都知道存在风险，但城投债还是供不应求，机构也在四处抢购。”上述债券基金经理表示。

记者了解到，由于银行理财、保险资金和券商资管都对债券配置有一定配额需求，再加上债券市场整体收益率较低，城投债作为债市收益率相对较高的品种，受到机构的追捧。

“基金、券商都在抢城投债，一级市场已经很难拿到券。相比2012年城投债6%~8%甚至10%的收益，目前6%的水平已经非常低了，但问题是债券市场的其他债券收益更低。”广东一家大型基金公司固定收益部副总经理表示。

3月5日，十二届全国人大一次会议审议的预算报告显示，2013年的财政收入为11.5万亿元，同期支出总量为11.9万亿元，财政收入差额为3500亿元。为此，国务院同意2013年由财政部代理发行3500亿元地方债，主要弥补地方财政收支差额。

对此，上述债券基金经理表示：“财政部代地方发行3500亿元地方债对地方来说是九牛一毛。现在机构最关心的是，此次扩大中央代地方发债的规模，那么地方平台债的发债量就可能会减少，这也就意味着城投债的供给量将减少。那么城投债未来是否将向市政债靠齐？如果是的话，那未来城投债的风险更小，资质和信用也会提高，将会吸引更多机构抢购。”

他还透露，目前一些基金和券商在调研中发现：2013年地方政府的发债需求依然很大，但市场需求量也大。“虽然大家都强调担忧城投债信用风险，但只要平台债风险暴露，政府就会兜底，所以抢券时机构心里其实一点都不担心风险。如果真担心风险，城投债的收益率就不会这么低了。”

据了解，1998年为应对亚洲金融危机影响，中国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。2009年，为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，实行通过中央财政代发地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债，并将其纳入地方预算构成地方债务。

然而，除了中央财政代发的地方债，地方各级平台发行的债务规模更大。3月5日，全国政协委员、审计署副审计长董大胜公开表示：中国各级政府今年的负债将达15万亿~18万亿元。

多地酝酿GDP“大跃进”

“对于3500亿元的地方债额度，说明中央已经意识到地方债是堵不住的，与其任由地方债务扩大，不如采用引导的办法，增加额度能增加疏通渠道。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

在此之前的2012年，财政部代发地方债额度为2500亿元。杨志勇认为，地方债额度每年在不断增加，说明地方政府资金缺口很大，投资需求必然带动举债冲动。

国家审计署日前披露的消息称，2012年和2013年将是地方政府债务集中偿还期，其中42%的地方债务于2012年年底前到期，53%的地方债务将于2013年年底前到期。

不过，业内认为中央除增加地方债发行额度，积极增加财政赤字来解决地方资金需求外，更担忧的是目前全国各地举债正酝酿的GDP“大跃进”。

2013年2月底，随着全国31个省区《政府工作报告》相继出炉，各省GDP增速让人眼前一亮，其中24个省区将今年GDP增长目标定在10%及以上，20个省区将固定资产投资增长目标设定在20%及以上，而全国GDP增速预计仅为7.8%。

对此，浙江省人大代表、温州中小企业发展促进会会长周德文认为，目前多数省区的GDP增长主要依靠投资的驱动作用。

在此背景下，当地地方财政显然难以支撑。国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏认为，地方政府投资资金可能有两种途径：一是通过地方融资平台，向银行借贷；二是通过地方平台债的形式融资。

中国投资协会预测，2013年中国各类投资将增长24%，投资总额将超过45万亿元。市场预计，今年正值新一届领导班子换届上任，之后将迎来3~5年的投资热潮，进而拉动未来10年中国经济年均7%的增长。

债务风险总量可控？

大规模投资带动举债是否会引发债务风险？政府是否会成为最终的买单者。

面对被外界视为铁道部包袱的2.6万亿元债务，3月6日，铁道部副部长陆东福表示：“负债中有一部分，未来应当由企业通过经营活动和收益来偿还，而有一部分本身就是公益性建设、国土开发项目、扶贫项目，这些将通过适当的政府途径和方法来解决。”

这似乎勾勒出了当前地方债务的一条偿还路径：部分由企业(或地方政府)自身负责；部分由国家买单。按照审计结果，目前我国的地方政府债务主要包括三部分：负有偿还责任的直接债务；负有担保责任的债务；偿债困难时可能需政府给予一定救助的债务。按照2010年的统计口径，其中后两类债务的占比为37.4%。

“其实，很大程度这些债务并不会百分之百地变为实际债务，但我们姑且把它们全部假设为‘实打实’的债务，那么2010年统计的10.7万亿元的债务余额，约相当于2010年度GDP的26.9%。”贾康分析，如果再加上中国名义指标表现的公共部门债务(约相当于GDP的20%)和中国政策性金融机构发行的金融债券等(约相当于GDP的6%)，那么我国总体的公共部门债务率应在50%~55%，仍处于总量风险可控的安全区。

不过，值得注意的是，在今年各省的财政预算中，防范地方债务举措也纷纷加入条例。

对此周德文认为，2012年以来，国内商业银行不良贷款持续上升，截至2012年6月底，不良贷款余额比去年年末新增258亿元。“所以一旦银行链条出现债务风险，直接影响地方政府的债务安全。”

对此贾康认为，对于地方债，应按照“治存量、开前门、关后门、修围墙”的原则，以规范的地方公债和市政债来置换替代隐性债。“虽然进入偿债高峰，随着中央代发额度增加，地方政府短期可以借新债还旧债，目前来看，债务规模总量仍在安全区，但需防范某些局部地区和具体项目出现的债务风险。”