发泡餐具解禁：450万“买”污染豁免权

导语被禁了14年之久的发泡餐具即将在5月1号解禁。这两天，媒体爆出10家生产发泡餐具的企业联合出资450万元，请一家律师事务所帮忙进行“公关”的消息。

顿时，舆论哗然，有的媒体更用了“450万买断国人健康”这样的标题。到底，这其中有什么样的是是非非呢？
                                                                                                        

01 律师事务所的行为类似“商业说客”
看起来，这“450万”是律师事务所当“说客”的代理费该律师事务所的负责人进行了解释，“外界把我的工作跟政策解禁联系起来有点夸张了，我只是代表企业向产业决策部门反映企业生存状况和解禁的紧迫性，并就禁止政策的法律依据提出质疑。产业决策的调整有多少是因为听取了我们的意见，我们没有办法评估。”
纵观这位负责人的所有采访，他的意思是，“禁发泡餐具”当初的政策制定在法律程序上有瑕疵，而他们就是受到企业的委托，利用自己专门的法律知识去申诉。换而言之，就是一种“委托—代理”的关系，这450万元就是他们的代理费。看起来，律师事务所是在帮着做这10家企业的“商业说客”。

被媒体曝光的公关协议。



02 不过，这件事上最大的“说客”还是行业协会
一个律师事务所显然不够，行业协会“中塑协”为此奋斗了十多年回顾这么多年来媒体关于“解禁发泡餐具”的报道就会发现，这位律师的陈述基本属实。在2010年已经传出了发泡餐具要解禁的消息。这和中国塑料加工工业协会（以下称为中塑协）的努力不无关系：在过去十几年里，中塑协为给一次性发泡餐具“正名”，多次向有关部门汇报情况，还组织业内企业开展行业“自律行动”。这么卖力，是因为中塑协其实就是塑料生产企业的行业协会，当然代表着他们的利益。
而在“解禁”的消息传出后，媒体调查发现，从国务院参事给总理写信、到全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆提出应该科学对待一次性发泡餐具的5185号提案，再到有关部门召开专门的专家座谈会，“一个小小的餐盒惊动了三位副总理，惊动了那么多部委领导。”（一位发改委副主任“戏言”）。
到了2011年的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，发改委有一段专门的解读：“我们认为，有必要将一次性发泡塑料餐具从淘汰类调整至允许类。”据报道，那10家企业看到“解禁”的曙光之后，希望尽快摆脱“地下生产”的状态，于是请律师事务所去帮忙沟通，希望自己的企业能够先做“解禁试点”，岂不料“迎来”的是全行业的“春天”。
因此，律师事务所的“公关”可能起到了催化剂的作用，但是根本还是中塑协这个行业协会多年来的游说。

03 “商业说客”有一定合理性
普遍意义上，有利润冲突就有“说客”，关键是博弈是否是透明不管是律师事务所还是中塑协，其实都做了同一件事情，就是代表一个利益团体去进行“商业游说”，这样的情况在美英法德日等国都非常常见。而在我国，以前也有媒体关注并报道过这个领域。像是民办教育家希望民办学校能和公办的有一样的待遇、民营快递企业针对《邮政法》修订的游说，房地产企业联合会想办法对房地产调控政策施加影响等等。
应该说，不管古今中外，只要有不同的利益团体，就会有博弈，而各种团体就希望通过游说而取得对自己有利的公共政策。这“450万”的不同在于第一次把游说的商业利益链条摆在了明面上，或者说曝光在了聚焦灯下。之所以许多人都在怀疑“450万”是不是用来做贿赂等不法勾当，就是因为“权钱交易”的潜规则实在见得太多。而在美国等地，游说合法，但强调透明，游说团体要登记，使用资金也要登记。尽管就算有许多法律管理，还是有出问题的时候，但是，既然“游说”很难避免，台面上的游说自然要比暗地里的强。某种程度上，律师事务所这样懂法的机构的加入，可能也更有助于游说走上台面、透明化。

特殊意义上，若在透明的前提下，游说有助于政策纠偏，防止“拍脑门”政策

发泡餐具禁而不止，因为价格便宜，在小食铺、路边摊用得多
在发泡餐具被“禁”之前，白色污染问题一度触目惊心。1998年的那场洪灾许多人至今记忆犹新。据媒体报道，长江江面白色漂浮物最厚处达1.5米，甚至拥堵了葛洲坝发电机组。这一幕也被前来视察的中央领导看到，十分震惊，这也变成了 “发泡餐具禁令”的最大导火索。
不过，在回顾禁令出台背景时，许多专家都认为过于仓促。代理“解禁”的律师事务所就认为在法律程序上有问题。当时不少新建了生产线的企业更是叫苦不迭——如果守法，因为政策不能生产，他们的损失得不到赔偿。这其中不乏一些刚刚“招商引资”进来的外资企业。更为吊诡的是，由于价格便宜而需求巨大，十多年来，“发泡餐盒”禁而不止，企业纷纷转入地下生产，许多使用劣质材料生产餐具，监管却无力。而这样的地下产业链，也为一些人提供了“收取保护费”的牟利条件。
很早以前就有媒体将中国的“商业游说”分为“外资”、“民企”和“国企”三类。这里面这里最为“憋屈”的就是民企，跨国公司财大气粗，游说经验也足，还可以通过本国政界要员来“外交”施压；国企有很强的话语权，不用赘述；民企则缺乏直接有力的沟通渠道，多数就只能通过自己的行业协会进行游说。
因此，不难看出，中塑协也好，律师事务所也好，他们替企业“出头游说”还有一定独特的国情和“合理性”，也对公共政策制定时一些”拍脑袋”的情况进行了修正。可是，问题不止这些。

04 问题是博弈有多方，普通大众的利益谁又来发声
发泡餐具其实是个非常复杂并关系广大民众利益的公共政策问题使用太过普及
尽管转入地下，发泡餐具还是中国最常用的一次性餐具，有数据指70%的一次性餐具都是发泡餐具，而中国每年要消耗掉上百亿只。而你就算不用它，也多半要看到这样的白色污染。当然，这一切取决于它够便宜，装东西也比较保温。
安全性分两面看
就安全性上说，美国食品药品管理局、欧盟卫生与消费者保护总署等权威机构也都认为发泡餐具并无健康风险。香港食环署还专门从市面上搜罗过不同的发泡餐具做试验，认为聚苯乙烯类发泡饭盒（也就是中国大陆常见的发泡饭盒）只要温度在100℃以下都没有健康风险。
当然，这里是说正规生产的发泡餐具没有问题。以前记者在暗访中就发现，不少的地下生产企业为了利润，在用不合格的劣质材料生产餐具。但是，许多分析也认为，“解禁”之后，企业走出地下，可能更有助于监管。另外，发泡餐具基本都在小餐馆、甚至路边摊用，某种程度上，一次性餐盒的使用也杜绝了某些传染病的传播。（考虑到经济因素，这些小商贩或者他们的顾客用更贵的可降解餐盒意愿不高。）
环保上也有两面性
剩下的主要问题就是环保了。在制造上，发泡餐具是环保的，香港环保署提供的资料就显示，虽然一般人以为纸杯比发泡塑料水杯环保，其实制造发泡塑料水杯所需的蒸汽和电，仅为制造纸杯的1/12和1/36。而以前所说的制造过程会产生氟利昂的问题，其实在95年左右就解决了。

问题出在回收上，发泡餐具可以回收利用，可不能降解，所以不做回收安排的话，污染极大。姑且假设人们都不会乱扔，而是把发泡餐具放在垃圾桶中，可是谁来给垃圾分类呢？同时，发泡餐盒所占体积大、重量小，就意味着运输成本高。而根据中国人的饮食习惯，许多发泡餐盒装的是油腻的食物，要想再利用就必须进行清洗。所以一般认为它的回收价值低。上海曾经在回收利用方面做得很好，可是经验也是——要是没有补贴的话，回收企业只能亏本。
所以，中国大陆外的国家和地区也拿这个问题棘手
之前人们一直认为美国在回收利用发泡餐具方面做得很好，也是误解。由于回收成本高，就给政府的垃圾处理带来额外的负担。今年年初，纽约市长彭博正式向议会提出禁止发泡餐具的提议。而美国许多地区也都禁了一次性餐盒，像是旧金山、洛杉矶等城市都是如此。
中国台湾地区一度用“行政命令”的方式想要禁止“发泡餐具”，结果因为程序“违法”而被取消。后来，经过多年的反复博弈、摸索，用“立法”的形式确定了回收利用和监管。食品类的发泡餐具就是强制回收的，由“行政机构”直接监督管理。另外，本着“谁污染谁负责”的原则，生产厂家（原料厂、成型厂）和处理厂一起成立了行业协会，从总体上规划全台湾的发泡塑料的清理回收工作。“行政机构”再与这个行业协会签订协议。
从以上两个例子可以看出，要清理回收发泡餐具一点都不容易。各方利益复杂。而根据大量媒体的报道看，目前也还没有具体的成形的规划，官方对此也十分清楚，所以两年前才没有解禁，仅仅说有解禁的条件，但还需要配套。如此这般，自然让人担心白色污染会愈演愈烈。


企业的利益有人代表了，谁来代表普通民众呢？ 白色污染在国外也是大问题，美国加州想要推进“禁发泡塑料”立法
行业协会或者生产厂家的“商业游说”当然反映了部分民意，可也让人担忧 “偏听”。2011年，美国加州议会开始讨论一份禁止发泡餐具的议案，这也是全美第一个准备立法禁止发泡餐具的州（之前有很多的县已经做出禁止性规定）。结果在过最后一关时，议案没能通过。官方网站显示，支持和反对的声音都很大，就拿餐饮业来说，自身都两极分化，赞和弹的都有。而这个议案本身也还有一个“豁免条款”——本学区或者地方政府发泡塑料回收率超过60%的话就可以得到豁免，继续使用发泡餐具。
其实，我们也有相关的规定。《产业结构调整指导目录》的修订遵循如下程序：先由行业主管部门、行业协会或有关企业在调查研究的基础上提出增减或修订条目的意见和理由，然后报送发改委产业政策司；产业政策司在与有关部门、行业协会等研究协商后，提出目录修订的征求意见稿；再征求国务院有关部门和各省（自治区、直辖市）发改委的意见，同时向社会各界广泛征求意见；在对各方意见进行梳理后，产业政策司分行业召开专家论证会，逐条论证。所有这些工作完成后，该目录的年度修订本就出来了。
生产厂家或者说行业相关者之间存在着博弈，媒体就曾经报道过中塑协和一个在香港注册的社团“国际食品包装协会”之间的十年暗战。可问题就是普通消费者在这场战争中没什么话语权，甚至到了最后，政策已经制定出来了，才知道有这回事。而目前能够查到的就是一些环保NGO曾在2011年一起发声明反对解禁，但是这些组织本身力量也有限。说到底，普通民众缺少组织，也缺少话语权和渠道，在这场拉锯战中，其实才是最为弱势的一方。

结语在中国大陆，每年有上百亿只发泡餐具被生产和使用。禁或者不禁实在是个巨大的公共政策问题。既然如此，偏信则暗，兼听则明，需要的是充分的论证和各方的参与。