城镇化不是救命稻草

城镇化不是救命稻草
温克坚


在2013年第一季度经济数据开局不利的背景下，作为带有李氏印记的新型城镇化战略，将可能被快速推出，似乎要担当起推动中国经济转型的重任。


规划很美好
根据官方媒体信息，全国城镇化工作会议最快将会在5月份召开，李克强将主持会议，中共最高层可能悉数参会，这将成为迄今规格最高的一次城镇化工作会议。届时由发改委组织的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》将在会后正式对外公布。消息人士说《规划》不仅提出城市圈战略布局的构想，而且会涉及土地、户籍、社会、医疗卫生及教育等方面的改革。
根据前期官方媒体的造势， 在未来10到20年时间，城镇化战略将带动3亿农民进城，城镇化率将超过70%，这个过程将拉动40万亿的投资，成为中国经济持续发展的动力源，显著改变中国经济面貌。这个战略宏图看起来很美好，不过所谓新型城镇化到底新在哪里，公众迄今不得而知。


前车之鉴
人们确切知道的是，这种充满浓厚计划经济特征的所谓战略规划，其政策后果已经有很多前车之鉴。西部大开发，中部崛起，东北振兴都曾经是国家级战略， 口号也曾震天响，政府主导展开了大量的财政转移支付，而各地方政府则规划了很多开发区和产业带，而其实际效果可以说是惨不忍睹。在这些所谓国家政策规划名义之下，带来的是大量的形象工程，过剩的基础设施，还有国有企业在垄断领域和资源领域的扩张，在经济畸形发展的同时，生态环境遭受巨大的破坏。


更糟糕的是，由于缺乏政治竞争，对这些经济战略的效果和其付出的代价并没有经过必要的审计和反思，更不要说政治问责了。那些旧的烂摊子还没来得及收拾，新领导人的新战略已经呼之欲出。


争议不断：


在舆论领域，李克强版的新型城镇化似乎出师不利，遭到了广泛的质疑。首先是城镇化和城市化提法的区别，似乎反映了李克强对小城镇更加偏爱的倾向，但很多学者主张中国已进入工业社会中后期，城市化应优先发展大城市，而非发展中小城镇，因为大城市具有明显的规模经济效应并以此发展服务业、带动中小城市及城镇的发展。
更重要的质疑是对城镇化的理解。30多年来的经济社会发展过程，本身已经是一个显著的城市化过程，官方数据显示，截止到2012年，已经有超过50%的人口居住在城市。而京津冀，长三角，珠三角等城市群落的兴起，提高了城市集群效应，深化了经济体的分工协作，提升了经济效率，这些都不是中央规划的产物，而是基于市场经济的交易拓展而形成的城市化。经济学家许小年直言，“把城镇化当作救命稻草，其实它不是。城镇化是经济发展的一个结果，而不是一个经济政策，你可以把城镇化当成一个经济政策来拉动内需、来刺激投资，完全理解错误。城镇化是经济逐渐发展的一个自然结果。城镇化很可能是一个城镇神话。” 经济学家厲以寧，也不看好城镇化，他說，中國城鎮化不能「一窩蜂」。中國社科院農村發展研究所學部委員張曉山也指出，謹防把城鎮化變成一次「掠奪」。
事实上，少数体制内官员也对城镇化提出了很多警示，认为城镇化要避免“造城化”、避免“房地产化”、避免“摊大饼”，发改委规划司副司长袁喜禄表示，要正确认识目前推进城镇化建设的经济环境变化，城镇化建设是一项长期战略任务，而不是短期刺激经济的应急之举。
因为对城镇化战略的种种争议，不同利益群体都希望加塞一些私货，即使达成表面共识都十分困难，因此官方城镇化会议一推再推，城镇化规划何时正式出台还面临很多变数。
官僚主导
除了这些理论层面的质疑，其实对城镇化来说，最重要的挑战其实来自庞大的官僚体系，因为对中共体制来说，任何重大的政策推进必须依赖这个官僚体系。官僚集團缺乏来自规则和公众约束，缺乏集體負責的態度，造成從地方到中央都追求GDP主義的现象，官僚集团的这种利益结构和路径依赖无疑是一种体制性的顽疾。以当前地方政府的惯性模式，在发展是硬道理的邓小平式的思路指导下，任何至上而下的政策主张都会被简约为促进GDP发展，是对地方政府权能的一种粗放动员，会把公共政策本身所蕴含的善意都输出为一种GDP增长的思路。
事实上，正在急切的寻找新的经济增长点，作出政绩的各个地方政府是城镇化目前最热切的拥护者。很多发展规划都以改头换面的形式，集结在城镇化这面政策大旗下蓄势待发，行政官僚机器正以固有的惯性模式，比如扩大城镇规模，建大广场、造大马路、大公园以及高档政府办公楼，城镇化变成了新一轮的大建设，是某种形式的房地产下乡。
而从另外一个角度来看，即使按照这种大扩张的思路，目前也面临很多问题。首先是融资困境。在目前地方政府负债压力下，再通过社会融资来推动大量的基础设施建设，技术上已经有很大难度；其次是必然的腐败问题，在缺乏监督和问责的地方行政权力，必将再次产生大量的豆腐渣工程和腐败工程；最后城镇化过程将是对农民土地权利和民众产权的一次大规模掠夺，这可能滋生大量的拆迁纠纷和社会冲突。
如果把城镇化当成发展经济的神奇妙方，以行政力量全力推进，那必然演变为巨大的风险。


正道不通


真正的城镇化应该是一个权利平等化，公共服务均等化的过程，这意味着需要废除城乡二元化的社会管理体制，需要拆除很多对人口和资源流动的约束性政策，同时在产权保护，公共服务，社会保障等方面落实政府的职责，这种法治和社会管理意义上的城镇化，意味着对政府职能的重新定位，意味着约束地方政府行为，压缩政府支出，这是行政管理体制改革和政治改革，已经完全超越了经济发展的政策初衷。目前新的领导层没有展现出这方面的任何政治意愿。
从这种视角来看，社会真正需要的城镇化根本推不动，而李版本的城镇化则必然走向歧途，所谓新型城镇化，本质上是政府主导的投资模式的变体，可惜，这种投资模式已经不可持续。城镇化战略还没有正式登场，败局就已经注定。



来自《阳光时务周刊》