正式工临时工双轨制几乎覆盖所有机关

据媒体调查，正式工与临时工双轨制用人模式，几乎覆盖了全国所有行政机关、事业单位。其中编外人员数量膨胀，违规事件高发。延安“临时工城管”打人事件，已不是今年媒体曝光的首起“编外人员”违规事件。

强制拆迁

打后丢弃

持刀追砍

2010年10月16日凌晨，郑州市民、腿脚有残疾的李付俊被人强行塞上一辆小型厢货车，随后被扔到市郊的樱桃沟，其位于市内的一处铁皮房遭淮河路办事处执法中队强拆。
针对李付俊被扔荒郊、强制拆房一事，郑州市淮河路办事处执法中队负责人表示，当晚执法的4名工作人员是临时工。
2012年3月16日，27岁的湖南人谌某在深圳遇到执法人员把一开残疾车的老汉打倒在地，心中不忿与执法人员发生口角，被三名执法人员拖上城管车，殴打后丢弃于高速路隧道口附近。
3月20日，东门街道办执法队向媒体发出情况说明，称打人者是步行街上的“临时劝导员”，已作劝退处理
2012年5月16日上午9时，在广州天河区元岗校前大街三巷的菜市场，穿写有“城管”字样制服的男子陈某与一菜贩发生争执，并持“杀鸡刀”追砍致对方受重伤。
事后，元岗街道办称，陈某不是城管，没有执法权，正式的城管人员制服上有工作人员编号，陈某只是村里聘请的市场管理人员。
要求机关、事业单位任用编外人员须向编制办报批，编外人员不得超出行政编制的10%
前日，南京市委市政府发布《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，将对编外人员“开刀”，采取总量控制、公开选聘、实名制管理等措施。
我国究竟有多少编外人员？迄今，尚没有公开资料显示详细的统计数据。但“编制内”、“编制外”导致的“正式工”、“临时工”双轨制用人模式，几乎覆盖了全国所有行政机关、事业单位。
河南审计部门2009年曾进行过一次排污费的专项审计，结果表明，6县（区）环保局实有人员765人，但财政供给人员仅159人，只占总人数的20.8%，而自收自支人员也就是编外人员，占总人数的79.2%。
与编外人员“膨胀”呼应的是，编外人员违规事件高发。延安“临时工城管”打人事件，已不是今年媒体曝光的首起“编外人员”违规事件。此前，遂宁女城管长期公车私用去小区打牌；辽宁省西丰县委“豪车书记”的“临时工”司机私自开车去酒店……如果再向前追溯，往年类似案例更多。
对于种种乱象，南京将采取的做法是总量控制，不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，人员经费由市财政纳入预算，统一划拨，行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。
同时将使用编外人员较多的部门——公安、城管等，作为重点，要求制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等具体办法。此外，所有编外人员公开选聘。
对话
“用上世纪的编制，干新世纪的活”
专家认为，旧编制制度造成吃空饷、编外人员大量存在，进而导致公权力使用不规范
南京的上述做法，是否能应对编外人员“乱局”？国家行政学院教授竹立家等专家认为，对比现行的行政编制制度，南京做法有所突破，但根治编外人员“乱局”，亟须编制制度改革。
“有的事没人干，有的人没事干”
新京报：为什么编制内无法满足需要，大量聘用编外人员？
竹立家：编内、编外的双轨制用工模式，应该说新中国成立以来一直如此。计划经济时代，没有市场的配置作用，编制管理能够满足公共机构的人力配置需求。但是改革开放后，市场经济瞬息万变，对政府部门的职能不断提出新要求。可不少地方的事业单位编制，还是上世纪80年代、90年代的。
以城管为例，作为改革开放后的新组建机构，城管的工作职责达到了100多项。可编制卡得很严。
承担的是21世纪的工作量，使用的却是上个世纪的编制，小马拉大车，这导致一些单位被迫大量使用编外人员。
新京报：但有的单位有人在“吃空饷”。
竹立家：对，比如前不久曝光的“河道所所长儿子领空饷”事件。而正是因为河南叶县河道管理所的编制，22年来核定过两次，才给了这名所长徇私的机会，让自己的儿子从15岁开始，领六年工资。类似事件，还有不少。
总之，目前一些单位“有事没人干”；一些单位是“有人没事干”，聘用编外人员的目的在于，“替代”编内人员的工作量，由编外人员把编内人员“养”起来。更有甚者，就像河道管理所，“分拆”工作量，把一个人的活儿，分拆成三四个人的份儿，从而获得编制。
总之，当前编制制度沿用了几十年，不再是遴选人才有效途径，无法满足现代社会需求，造成种种问题。
对临时工的管理、给的待遇都不到位
新京报：如何看待出了事，都是“临时工”干的？
竹立家：还是编制管理滞后造成的。跟端“铁饭碗”吃“财政饭”、进了“保险箱”的编内人员相比，编外人员是临时的，非正式的，机动性、流动性很强，这就对用工管理提出了挑战。比如城管协管员、交通协管员等等，势必接触到一些公权力，管理不到位，违规是必然的。
另一个方面是，编外人员也面对同工不同酬等不公平待遇。编制内与编制外，不仅仅是工资、福利、退休金等方面有差距，有的单位还对编外人员设置了很多发展限制，比如不考虑提职普升、职称评定。
新京报：那么编制制度应该如何改革？突破点和难点在哪？

竹立家：合理的公共机构用人模式，应该只要权责一致，就不存在编外人员问题。由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下，单位能进能出的人事制度。
今年全国两会后推进的国务院机构改革，现正在制定各部委的“三定”方案，定岗、定编、定职能。这也有利于解决编外人员问题。
但目前改革难度很大。以事业单位改革为例，社会养老保险制度改革试点虽然已经启动，但是，由于许多单位对编制内外人员实行区别管理，引发了关乎社会公平的问题，如“编外”人员是否适用养老保险政策、单位是否为“编外”人员缴费、“编外”人员个人养老金依据什么计算等等，亟待破题。