珠三角地区城镇化奇迹背后：村集体变成第二政府

　　珠三角寓言

　　十八届三中全会召开在即，被各界广泛寄望“改革步子应迈得更大些”的农村集体建设用地流转，再次成为焦点。

　　9月初，一则有关土地制度改革的报道激起轩然大波。消息称，中国将放开农村集体建设用地流转，并允许多个省市展开试点，相应的政府指导意见已经下发。但消息很快被国土部否定。

　　据了解，由国土部主导的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，目前仍处于征求意见阶段，其主要方向为“以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产引致的转移等方式进行流转”。这与众所期待的“集体土地入市”相距较远。

　　中央层面的担心是，集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府主导的土地平台，各地方反对声音强烈。因而，十八届三中全会在土地管理制度方面可能不会有大的突破。

　　实际上，五年前十七届三中全会，即明确提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，并确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。其中，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的表述，显然是考虑到了土地城乡二元的现实制度因素。

　　多位学者指出，如果将改革对象只限于城镇规划圈外的经营性集体建设用地，则难免出现大量灰色区域和纠纷。据接近决策层的人士透露，十八届三中全会可能会抹掉“规划圈外”的说法，进一步凸显“逐步建立统一的建设用地市场”目标。

　　目标未动摇，如何实现是问题。囿于现有的土地制度障碍，具体路径仍有赖于地方摸索和验证。在各地尝试中，广东的土地流转经验颇受中央肯定。自改革开放以来，广东省，尤其是珠三角地区，一直扮演了“先行先试”的角色。改革开放的前30年，正是大量集体土地形成的隐性市场，才推动了珠三角的工业化和城镇化奇迹。这个遍地开花的土地供应机制，不仅提供了香港和台湾地区向珠三角产业转移的产业用地，也为随之而来的数以千万计的外来劳动力提供了栖身之所。

　　然而，这个隐性土地流转市场始终未能获得合法身份。随着1998年《土地管理法》的修订出台，严禁、打压、 查违等等使这个市场最终成为一个“压不住、管不了”的“法外世界”。时至今日，“合法外”的集体土地流转量占据了珠三角建设用地总量的半壁江山。珠三角的未建设用地已近耗尽，“摊大饼”到了极限边界，用国有土地推进城镇化的路子越走越窄。

　　现有土地制度难以承受其重，一场浩大的利益再分配工程势在必行，像30多年前那样，珠三角必须自己杀出一条路来。

　　—编者

　　上篇

　　城镇化奇迹

　　在珠三角发达的交通轨道上，无论从哪个角度，放眼望去都是蔓延的城市建筑，原本空旷的平原农田早已消失殆尽。

　　作为中国最发达经济区域，珠三角和长三角地区、环渤海京津冀地区，并称中国三大增长极。这里，同属广东省的广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆九个市，挤入了4万多平方公里的珠江冲积平原。

　　当人们关注珠三角发达的经济和快速的城镇化时，将会很快发现，珠三角城镇化路径是一分为二的—一半是“合法”的城镇化，一半是“非法”的城镇化。

　　这一现状代表了中国城镇化的两条路径，一条是由政府主导，通过土地征收，城市扩张推进的城镇化；另一条则是农民自主自发，利用集体土地推进的城镇化。在珠三角，两条路径在现有制度环境下互相分隔，矛盾重重，但也正是它们合力创造了珠三角的城镇化奇迹。

　　以深圳为例，其城市人口规模在30年内增长了500倍，GDP增加了5000倍，这在中外城市发展史上都绝无仅有。而东莞市，1978年时还是一个生产总值仅为6.11亿元，贫穷落后的农业小县，到2005年，其地区生产总值就达到了2182.44亿元，翻了近360倍。

　　“集体土地不参与，珠三角肯定不会如此大规模地快速发展。”深圳市规土委一位官员称。

　　集体经营土地

　　珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景

　　早在深圳特区成立之前，珠三角的外向型经济就已在民间萌芽。

　　1977年底，一个名叫冯志根的香港人，坐着一辆面包车从罗湖口岸进入深圳，经布吉镇，再翻过大山，沿着坑坑洼洼的泥路，来到位于宝安区西北部的石岩公社上屋大队，他正在为自己的发热线圈厂选址。

　　据原上屋村委会主任、党支部副书记叶福松回忆，在见到这个香港人后的大半年里，上屋大队干部和村民开始了激烈的讨论，焦点集中在“工厂姓公还是姓私”，以及“让群众去厂里工作，给他们工资，是不是走资本主义路线”。

　　这个讨论最后由7名大队干部投票终结，其中4人表示赞成，3人不表态，这一微弱的优势，最终决定了珠三角第一家“三来一补”企业的命运。当时25名进入发热线圈厂的上屋大队女村民成了在此后多年都受人羡慕的“高收入人群”，她们一个月的工资就比原先务农一年的收入还要高出近一倍。

　　2008年，在这家工厂的原址上，宝安区建立了深圳(宝安)劳务工博物馆，那份“深轻宝第001号”协议就收藏在该馆内。如今看来，这份协议记录下的正是珠三角工业化的典型用地方式。

　　这份协议由三方共同签署，甲方为深圳轻工工艺品进出口支公司和宝安县石岩公社上屋大队加工厂，乙方为香港怡高实业公司。其中，上屋大队加工厂向香港公司出租约400平方米房屋—也就是上屋大队两层办公小楼中的二楼，但大队并不实际出资和参与企业经营管理。

　　当时，国有土地资源仍以计划手段配置，通过划拨的方式免费给国有部门使用。在那时的制度环境中，没有人敢以上述方式将土地提供给外来资本，同时期的外来企业大都因陋就简，租用农村的原有存量用房，如集体的仓库、村办公室和祠堂、礼堂、食堂等。

　　中国通过上世纪50年代中期的农业合作化运动，确立了农村土地集体所有的制度。虽然国家通过限制转让，对集体土地的产权严控，但还是留了一个口子—乡镇企业可以使用集体土地。由此，珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景。

　　到上世纪八九十年代，珠三角迅速工业化，并在此基础上实现人口聚集，催生出数以千计的“小城镇”。东莞市雁田村在1992年就被《人民日报》以“雁田市”为题进行报道，这个位于东莞最南端的村落，仅有常居人口3000多人，却聚集了近10万外来人口。

　　东莞当地官员曾总结，“无论是兴办‘三来一补’企业，还是兴办‘三资’企业，我们都是以土地出让、厂房出租、劳务输出为主。虽然我们派出了‘五大员’(即厂长、会计、出纳、仓管和报关员) 、‘三大员’进驻‘三来一补’和‘三资’企业，但这些人员并没有真正参与企业的生产经营管理。”

　　“这是一个很聪明的做法。”东莞市委党校经济学教研室原主任李秋阳说，珠三角的集体经济单纯收租的经营方式简单，且不涉及复杂的产权纠葛，因此能发展至今。

　　政府曾经放手

　　对于由村集体主导的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成

　　当经营土地带来明显好处，即催生出在集体土地上进行工业用地开发的高潮。1986年-1993年间，工业用地供给明显增强，大大超出了企业的实际需求。好在1993年-1999年的进一步吸引外资，消化了未建用地，并促发了新一轮的土地开发潮。

　　村集体都是相互独立的主体，且拥有一定排外性，因此如今各地市县一级招商引资的情景在珠三角早就上演过，翻看当地各村村志，大都有招商引资，以地谋发展的篇章。

　　“现在看来，那应该叫产业转型。”东莞市长安镇乌沙社区书记陈建平说。当时农业几乎无利可图，还要承担农业税等税费压力，在工业化的冲击下，出现了土地抛荒现象，“反正都是集体的土地，耕田、建厂都是一样用”。

　　珠三角村集体所招引的产业较为低端，但在当时已是极大的进步。“从无到有，这是一个质的变化。”陈建平说，“如果饭都没得吃，谁还计较吃什么。”

　　对于由村集体主导的有利于当地经济发展的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成。

　　1986年《土地管理法》和1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，都将批准用地的权力给了县级政府，并由县一级土地管理部门负责。当时的宝安县土地管理部门充分利用法律授权，对由乡镇政府和村集体出面谈判流转的集体建设用地，只要上报县土地管理部门，并上交了土地出让金和市政建设费，即将其视作国有土地出让。这是非常具有突破性的举动，意味着集体土地自动转为国有，集体土地开发行为就这样被合法化了。

　　“当时深圳是南油、蛇口工业区、华侨城、中航等并称‘八大诸侯’的八大国企的天下，民企很难从政府那里拿到地，因此诸如佳兆业、星河集团、京基地产等都是与集体谈判。” 北京大学深圳研究生院副院长李贵才说。

　　在珠三角，土地政策最为宽松的当属东莞市。介绍东莞发展历程的文献中，出现最多的字眼是“政府放手”、“政府允许”。

　　1998年修订的《土地管理法》实施之前，东莞的农村集体土地转让是按1988年《土地管理法》中“国有土地和集体土地使用权可以依法转让”规定执行的。当时的国土局称，“我市为了适应经济发展需要，在用地管理方面，除了充分利用法律赋予的市级土地用地审批权外，在具体操作中也曾采取了一些比较灵活的措施。”

　　当事者回忆起这些“比较灵活的措施”时这样描述，有东莞村干部直接找到镇领导说，“我们村要申请建个厂房，引进一个港商”，镇里的回复往往是，“报个文件上来，说说干什么，建多大。”接下来镇里会把这份文件拿到东莞市加工办，快则两三天，慢则一星期，就把所有手续都办齐。一般情况是投资商要多少地，就给多少地。

　　据长安镇国土资源分局局长邓锐河介绍，在1998年之前，实际并没有农地转用手续。而1986年才成立的国土部门很长时间里只关注基本农田保护。

　　“改革开放初期，国家尚未建立完备的土地管理制度。当时东莞各镇村甚至村民小组都有一定的土地支配权。在这样的条件下，我们充分调动全市上下积极性，采用市、镇、村、组‘四轮驱动’的模式招商引资，吸引了大量‘三来一补’企业进驻，产业结构初步实现由农业为主向工业为主转变。”东莞市市长袁宝成接受《财经》记者采访时说。

　　上世纪90年代初的东莞，每天下午5点多，都是一片炮声隆隆。5点之后工人下班，正是放炮炸山的时候，每村要修厂房、修路，都需要炸平山头。在镇村集体、村民小组，村民、联户等各级土地主体的轮番招商下，东莞每个镇一年都会有几百家，甚至上千家的企业落户。东莞的年经济增长率达到30%以上，舆论一度讨论东莞能否超越深圳。

　　掌握土地开发权为村集体带来巨大的收益，他们对开发土地具有强烈的主导意识。广东宏远集团董事长陈林说，“土地放着不用迟早会被征用，你不发展别人就发展。”陈林在2002年之前一直在东莞篁村任村干部。

　　“如果我们将村集体组织，尤其是村小组作为珠三角工业化进程中一个重要的供地主体，是比较准确的。”北京大学深圳研究生院副院长李贵才表示。

　　珠三角非特例

　　从城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题看，都表明这条路可以走得通

　　在不少人看来，珠三角自下而上的城镇化是一个野蛮生长的“法外世界”。无论是四处可见的城中村，还是遍布各个角落的厂房设施，看上去都像是未经修剪的杂草，他们认为，这种城镇化模式是珠三角快速发展的“特例”。

　　然而，在国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英看来，“珠三角并不是特例，而是一个普适性的道路。从它的发展过程来看，城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题的解决，都表明这条路可以走得通。”

　　在珠三角自下而上的城镇化过程中，土地开发分红和向外来工人出租房屋，是当地村民分享城市化收益的主要方式。2008年东莞市农业局的报告显示，农民人均纯收入中，来自集体直接分配的收入为3104元，占26.7%；房屋租金收入为4100元，占35.3%；工资性收入为3978元，占34.3%。

　　而集体经济组织也实际承担了村域范围内道路、学校、绿化等基础设施建设等这些本该由政府承担的职责。而且，随着工业化和外来人口增多，相关基础设施投入亦相应增加。

　　“拿乌沙社区来说，每年的社会管理费需要支出1亿元。”陈建平说，社区有10万左右的常住人口，本地户籍人口不到4000人。社会管理费主要用于基础设施建设和维护，“仅路灯电费就要几百万元”。此外，社区还有700多人的协管员、600多人的清洁绿化员工，这些人的费用都来自村集体的物业出租。

　　“村里实际变成了第二政府，政府将大量的行政管理、公共服务等工作交给村去做，很多村里牌子都挂满了，一个村坐在办公室办公的就有二三百人。”李秋阳说。

　　2004年-2007年，东莞市集体经济组织对社区内的公益公用设施的投入分别为24亿元、18亿元、16亿元、21亿元，分别占当年纯收入的35.5%、26%、20.6%、26%。

　　东莞市还明确规定，“全市各村(或社区，含村民小组)必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”。2001年-2005年，东莞市、镇(街)、村三级财政投入农民基本养老保险的专项资金共8.96亿元，但其中村、居一级投入就达到5.38亿元。

　　珠三角的集体建设用地上还建起了大量住房，为数以千万计的外来务工人员提供了安身之所。直到现在，东莞的房屋出租价格仍然极为低廉，一般位置的一套50平方米左右一居室，月租金只有200元。

　　以深圳为例，经过这么多年的住房市场化，本地真正通过商品房市场手段解决住房的人口仅占15%，另有5%的福利房，而现有住房80%没有进入正规合法市场，其中绝大多数是由所谓“法外”的集体土地提供的。

　　正因为整体土地供应量的充足，珠三角大部分地区的房价也并不突出。因为土地收益较多地由原住民分享，当地政府现在将这种土地流转方式总结为“藏富于民”。

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　　珠三角村委会秘密保险柜：非法土地合同无法计数

　　中篇 隐性市场困局

　　正当珠三角利用集体土地遍地开花，对接港台产业转移迅猛发展之际，1998年修订的《土地管理法》却在紧急刹车。法律规定，现有农村集体土地不再能出让、转让或者出租用于非农建设。征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。

　　此后，土地市场形成一个由县级以上地方政府“统购统销”的格局，土地供应采用指标制，由国土资源部按照土地供应计划进行指标分配。

　　而在城市土地使用制度逐步从无偿、无限期，向有偿、有限期使用的转变过程中，谁最终代表国家出让土地，出让权限怎么划分，谁具体组织土地出让，土地出让收入怎么分配等重要事项，都在向“县”集中。据《中国国土资源年鉴1999》显示，1998年全国出让的130417宗土地中，省级出让2748宗，占2.11%；地市级出让22329宗，占17.12%；县级出让130416宗，占80.77%。

　　这一系列土地制度改革，以及上世纪90年代中后期的财税改革，使县级政府成为土地“统购统销”的主要出口，这也造成县与村集体(甚至包括乡镇)在土地出让这一问题上的直接冲突。

　　整个珠三角，“非法”的集体土地流转量占据了当地建设用地总量的半壁江山，成为一个巨大的隐性土地流转市场。

　　应该看到，当年 “村村点火、户户冒烟”的土地开发热潮席卷珠三角时，由于缺少有效的规划，产生的问题也很突出，包括无序扩张、土地利用效率低下、大量占用耕地等问题。仅在东莞，自1991年至1998年间，每年占用的耕地多达10万亩，数年间，耕地减少近40%。

　　这些都为今天的珠三角用地紧张埋下伏笔。在土地制度整体收紧的同时，纠正原有“野蛮生长”开发的弊端，也成为珠三角地方政府必须要做的事。

　　转折1998

　　当政府收紧土地的思路与村集体组织固有利益碰撞之后，矛盾就此激化

　　“南海区70%以上的存量建设用地都是集体土地，现实迫使我们只有把这批低效的土地、还没充分开发的土地利用起来。” 佛山市委常委、南海区委书记邓伟根说。

　　经过30多年快速发展，珠三角几乎耗尽了土地资源。在并不广阔的土地上，深圳非农建设用地占有900多平方公里，东莞占有1200多平方公里，南海占有700多平方公里。前两者占其土地总面积的近50%，后者更高达70%以上，远超区域土地开发强度30%的国际警戒线。

　　土地紧缺让几任南海主政者头疼不已。“一汽大众在南海的项目需要1万亩地，我几乎把所有的用地指标都集中在一块，结果只凑了9000多亩。”邓伟根告诉《财经》记者。

　　土地的紧缺致使珠三角的经济增长在近年放缓，而进一步城镇化的发展需求，加重了土地饥渴。对于珠三角地方政府来说，改变原有的粗放的土地开发模式，更强有力地控制土地资源成为必然选择。

　　本世纪初开始，东莞市政府提出“像上海、昆山，这两个城市土地审批的有关权限牢牢掌握在市一级政府手里，镇村两级没有用地的支配权……”2009年7月，东莞市委十二届五次全会明确提出“镇里要敢于向村里统筹拿地”，并打算剥离村里抓经济的职能，主张土地由镇统一管理、经营。

　　但当政府将计划付诸实施时，却与利益已经固化的村集体产生了冲突。矛盾因此激化，双方对于土地实际控制权的争夺愈演愈烈。政府虽有法律后盾，但只有征收一途，手段单一；村集体则以实际占有者自居，并早以多种方式参与了土地资本化进程。在深圳和东莞，接近50%的建设用地事实上脱离了政府的控制，而在南海，这个数字高达70%。

　　在2001年5月的东莞市委工作会议上，当地政府谋划建设工业园区，规划出城市新区和松山湖科技产业园区。

　　其中，松山湖科技产业园征占了寮步、大朗、大岭山三镇接壤处的72平方公里土地，比东莞市的老城区莞城街道大出近6倍。而其征地过程充满了抗争和拉锯，其中被称为“钉子村”的宝陂村，用时七年都未能完全拆除。东莞一位地方官员感叹，在东莞不可能再建第二个像松山湖这样的大规模工业园区。

　　时至今日，珠三角的村集体仍掌握着相当的土地支配权，因为这个区域的征地从一开始就没有像上海、苏州等地那样连根拔起，而是留下了宅基地用地和部分村集体发展用地。

　　“深圳几乎没有整村拆迁过。”北京大学深圳研究院规划所所长顾正江说。村集体现有非农建设、征地留用、征地返还和同富裕用地(当地给予落后村的特殊政策)等多种形式的用地，而且，这些土地在按照土地基准价的10%缴纳土地出让金后，可以用于商品房开发。

　　在珠三角，几乎每个村委会(居委会)的财务室里都有一个秘不示人的保险柜。通常，保险柜的钥匙由财务主任和会计分别持有，两人同在时才能打开。保险柜里存放着集体组织与外界签订的数以万计的土地流转合同和厂房出租合同。没有人知道珠三角的这两类合同总数有多少。但知情者估计，一半以上的合同并不合法，即为规避禁止集体土地转让的政策以及部分相关费用，合同中所涉的土地流转未到国土部门办理登记转用手续。

　　这些非农建设用地大量存在，织就了更为复杂的利益关系。

　　比如，村集体通过以租代售，曲线换得土地收益。“村里划好地块，像切豆腐一样一块一块的，每块100平方米左右，卖到四五万元，甚至更低。”李秋阳回忆。

　　“出售”土地主要通过两种方式，一是村集体先将土地卖与村民，村民再卖给其他人，由买卖双方签订协议；另一种是村集体将地直接卖给非本集体的外来人口，由村委会盖章确认。“走在东莞大街上，众多城市建筑中，大一些的基本都是由集体建设，而二三百平方米的小栋建筑则基本属于‘私人’。”李秋阳说。

　　珠三角各地的村集体还先后收回了曾经承包到户的土地，并成立以土地股份合作制为基础的经济联合社，统一经营本村的土地、厂房，每年向村民分红。

　　这种由村庄自发决定和实施的“再集体化”迥异于之前的“被集体化”，以土地股份合作制为基础的经济联合社也不同于其他地区有名无实的集体经济组织。村民是基于共同的利益组合在一起，有很强的凝聚力。

　　对于地方政府来说，很难阻止村民对自身利益的强悍维护。即使在政府的打击下，如深圳光明新区、万丰社区等违法建筑一直在大规模兴建。

　　此外，由于珠三角的村集体经济组织在经营集体产业的同时，还承担了大量行政管理和公共服务的经费投入的职能，使得政府也颇为纠结。“股份制改造，社会管理职能和部分行政职能叠加在一起，使村集体成为一个个实力雄厚的‘独立王国’。”深圳市福田区政府发展研究中心主任郭鹏生说。

　　“我们目前面临的困境就在于不承认集体土地上的工业化和城市化这条路，而民间的需求又是要走这条路，问题因此犬牙交错。”国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英说。

　　被捆住的手脚

　　集体土地不能入市，挡住了土地再开发的脚步

　　在现有土地管理制度下，珠三角的“非法”用地数量可谓惊人。在深圳，截至2010年7月，其历史遗留“违法建筑”共35.7万栋，“违法建筑”总面积3.9亿平方米，分别占全市总建筑栋数的57.5%、总建筑面积的47.6%。

　　集体土地不能入市，也捆住了土地的再开发手脚，阻碍了珠三角的产业升级过程。由于产业升级对资金层面的需求门槛增高，集体土地无法抵押，造成所有者缺乏抵押品获取金融资本。

　　上世纪八九十年代的土地经营中，为筹措资金，村集体往往通过“五个一点”来进行，即集体筹一点、企业出一点、个人集一点、银行贷一点，工程队带一点。现在这些方式已经很难再用，且资金量也不可同日而语。

　　“对于我们来说，解决这一问题的办法就是集体土地能像国有土地一样可以抵押。”当地一位国土官员说。

　　要实现这一点，没有中央层面的土地管理法和征地制度的改革，基层的尝试举步维艰。东莞长安镇涌头社区书记文东华说，他们本希望开发社区掌握的一块地，带动周边权属主体参与到整体规划中，但没有抵押品，贷不出足够的资金。

　　对掌握近半土地资源的集体组织，珠三角地方政府的感情非常复杂。一方面当地的经济活力对隐性土地市场颇多依赖，而另一方面，政府却焦灼于经济转型，腾笼换鸟。

　　为了进一步盘活土地资源，只能主动求变。

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　　珠三角土地同地同权难题：又到需杀出一条路时候

　　下篇 同地同权有多远

　　去征地化探索

　　两种方式总结出来就是在“区段征收”的基础上，给予当地原住民一定的土地开发权

　　“从1997年至今，深圳市一直承认集体建设用地的利用现状，并试图通过补办手续来使其合法化，这就绕过了征地制度，但效果却一直不理想。”李贵才介绍说。深圳也曾出台多份文件，对定性为“违法建筑”的“小产权房”进行清理。十多年来，登记确权的不到两成。

　　土地和房屋使用权人积极性不高，原因主要有二，一是按照规定办理登记确权需要缴纳相当数量的地价款和罚款；二是发放的产权证被禁止入市流通。还有一层原因是，一些官员拥有集体土地的权属关系，难以通过确权方式，将这一灰色权益摆上桌面。

　　广东绕行征地制度的尝试中，最引人瞩目的是三旧改造，与现有征地制度最接近的则是土地整备模式。

　　三旧改造的主要做法是，引进市场开发主体，对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造项目地块上的全部物业重新规划，实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。

　　在这个过程中，政府、开发商和村集体组织各算各的账。

　　政府代表公共利益，利用规划手段实现规划意图。比如深圳在城市更新中采用了“20-15”准则。“20”指的是对项目“合法外”用地实行二八分成，项目申请方同意把20%的“合法化”土地无偿交给政府。“15”就是从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。

　　开发商也非常看重土地释放的机会。“当然要积极参与三旧改造，不然岂不是要退出珠三角的土地开发市场。”佳兆业总经理郑毅说。

　　对于村集体来说，与开发商直接对接既意味着利益可能最大化，更是一个洗白的机会。换言之，实际占用该地块的原村民组织和原村民，只要缴纳20%的“合法外”土地和剩余项目总用地15%的土地，即可引入开发商，按照政府的规划进行合法开发。

　　当地政府官员很清楚这一点。“延续城市改造或者三旧改造政策，广东、珠三角、南海，就能喝第二次头啖汤。”邓伟根说，他多次督促其辖区内的村集体好好利用这个机会。

　　“三旧改造能顺利推进，是因为政府给了农民不同的选择。如果你愿意变为国有，土地使用权仍然给你，如果你不愿意变为国有，就同意你保留集体土地的所有权。这突破了现在的法律制度，但尊重了农民的自主选择权。”中国土地学会副理事长黄小虎认为，三旧改造的核心经验是承认农民的土地财产权，在这个前提下，即使政府从农民手里分一些利益，甚至回收一些土地，农民都能接受，而且还会积极主动地参与改造。

　　三旧改造也面临限制，因为一个城市的用地计划基本上是每年由国土部一次性确定，三旧改造项目的申报只能批三次，且申报审批过程漫长繁琐。据长安镇国土资源分局局长邓锐河介绍，即使在有土地指标的情况下，从准备材料到省里审批，最快一次也用了20个月。

　　土地整备，也是给予村集体部分土地开发权的方式。在土地整备中，政府首先和集体进行谈判，确定集中留多少地、留什么样的地给集体，以保障社区转型和未来发展；其余土地给予适当补偿后则由集体交还给政府。

　　这些留用地除部分用于解决社区居民安置外，其余可通过自主开发建设，即这部分发展权归集体。如在深圳坪山新区土地整备中，最终给了南布社区留用地达到18.74万平方米。南布社区集体股份有限公司由此从单一的租赁经济模式向产业经济、服务经济模式转变。

　　不论三旧改造还是土地整备，深圳的节奏是一开始要求申报项目全部为合法用地，慢慢放开口子，转为允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等项目完成时再达到“全部土地皆合法”。对深圳而言，既不能完全无视现行制度，也不能死守全部合法用地的规则。

　　“三旧改造和土地整备是珠三角探索集体土地入市的方式，而这两种方式总结出来就是在‘区段征收’的基础上，给予当地原住民一定的土地开发权。”中国人民大学经济学院教授陶然说。

　　原住民扮演什么角色

　　假如政府规划出大的工业区，村集体愿意拿地参与，但底线是土地仍然属于他们

　　相对于政府盘活土地资源的急切，村集体显得淡定的多。但并不意味着他们没有思考自己的未来。

　　东莞市长安镇乌沙社区是全国知名村镇，多位党和国家领导人都曾视察乌沙，作为这个实力雄厚的村集体领头人，陈建平时刻在关注政策走向。

　　“关键是，原住民到底要扮演一个什么角色？”在他简洁但宽敞的办公室内，陈建平抛出他对城镇化一直思考的问题。

　　最近，一家产值上百亿元的公司找到陈建平，想在乌沙社区投资，他们提出的条件是—200亩国有土地。这让陈建平颇感无奈，答应他们，意味着村集体又将失去一大块土地，即便这个企业能够缴税100亿元，今后与村集体也没有直接关系，反而村集体要承担相当的社会管理成本；不答应他们，则失去了市场机会。

　　陈建平与对方商量，200亩中，100亩转为国有，另100亩则由村集体出租。“这样我们好歹有个角色，可以获取一定回报。”他说。这家企业最终没有接受陈建平的建议，镇里最终将200亩土地以国有形式转让。

　　不止一个村干部表示，假如政府规划出大的工业区，村集体愿意拿地参与，但他们的底线是土地仍然属于他们，“没有理由把我们的土地拿走，政府去建开发区”。

　　在佛山市南海区，当地政府不得不研究各种鼓励政策促进集体建设用地的流转。包括政府充当中介，引导村集体和开发商“合作开发”。

　　广佛智城项目中，开发商与村、乡镇签订三方合同，获得该地块40年的使用权，开发商不但要每年缴纳租金，40年后地上的物业也归属于村集体。作为一个商业项目，这使开发商面临较大的运营风险，一是因为无法土地抵押贷款，二是农民可能中途变卦，再加上只有40年的使用期，除去建设周期则更短。

　　南海区政府为了能够降低开发商的担忧，一方面通过解决部分土地性质，使开发商获得一些回收资金；另一方面该地块所在大沥镇政府则直接介入。租赁村集体的土地，再转包给广佛智城，以减少企业风险。

　　广东省社会科学院教授丁力看好这一方式，让开发商而不是政府考虑土地的经营项目，无疑更加市场化一些。但他认为，大沥镇政府直接转租集体土地的方式并不妥当，混淆了其第三方的身份。

　　同地同权憧憬

　　只有考虑好集体建设用地入市土地收益的分成问题，才可能出现实质性的突破

　　对集体土地的流转，珠三角已经探索了十年。2001年时，佛山市顺德区被国土资源部和国务院法制办确定为全国农村土地管理制度改革试点，试点的主要内容就是集体建设用地流转。随后南海、东莞等地开展了规范农村集体建设用地使用权流转的探索。

　　2003年6月，广东省政府发出《关于试行集体建设用地使用权流转的通知》，2005年10月则实施《集体建设用地使用权流转管理办法》，成为中国第一个通过地方立法允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的旧制。

　　这两个文件虽然突破性提出了集体土地可以抵押的政策，但作为一个地方性法规，其效力有限，最终并未落地。目前，珠三角一些地方政府仍在申请获得中央层面的支持，争取让银行系统认可集体土地的抵押政策。“这样就可以基本实现集体土地的同地同权同价。”当地一位官员说。

　　“只有考虑好集体建设用地入市土地收益的分成问题，才可能出现实质性的突破。”南海区委书记邓伟根认为，核心问题在于土地收益在国家要怎么落实。

　　在许多基层官员和学者看来，税收是一种可行的利益分配办法。但也有人担心，一旦收税，许多村集体和村民将可能选择不办手续，或是瞒报数据。

　　在陶然看来，如果能够赋予集体建设用地和国有建设用地同等地位，以税收方式收取土地收益并非难事。他在深圳的调研显示，绝大部分村集体或是村民都愿意缴纳部分土地收益，使其建筑或房屋等设施获得合法身份。

　　邓伟根也同样认为，允许集体建设用地入市，政府以税收方式收取土地收益，是一个大方向，而在这一方式被广泛认可之前，中央应该给予部分地方试点的政策，而南海正在为此争取。

　　33年前，邓小平对珠三角改革开放讲了这样一句话：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”眼下，珠三角又到了需要杀出一条路的时候。