中国政商关系30年来仍停留在丛林时代：规则缺失

熔炉与丛林：三十年来中国政商关系

雪珥

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一部当代中国公司史、甚至整部当代中国改革史，无论微观层面还是宏观层面，在很大程度上，就是政商关系史。政府与企业、权力与资本的关系，既是改革的基础，又是改革的对象，还是改革的结果。

甚至可以说，所谓改革史，就是政府在找寻与探求自己权力边界的历史。

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政商关系所涉及的对象，其中的“政”，既有中央政府，又有地方政府。

中央政府与地方政府，在与“商”的关系问题上，在涉“商”的利益格局上，并不总是一致的。甚至，在中央与地方之间，也如同“政”与“商”一样，存在着巨大的博弈——此时的地方政府，更类似“商”的地位，与掌握了更强资源配置能力的中央政府进行博弈。考诸中国历史，中央与地方的博弈正是考验“国家治理结构与治理能力”的难题之一。

“商”也有多个层面。当代改革35年历史中，政商关系的最主要层面，一度是政府(包括中央政府与地方政府)与国有企业之间的关系，学界此前研究颇为着力的“政企关系”，基本聚焦于此。普通民众与媒体，则似乎更为关注政府与民营企业的关系，关注的焦点主要在于：一是“政”对“商”的管制及为此展开的博弈；二是“政”与“商”的非规范性合作，即通常说的钱权交易、官商勾结。

容易被忽略的是，围绕着政府与国有企业展开的政商关系博弈，其过程与结果却往往也对民营企业有着深远的影响——比如市场管制的强化或放松、比如宏观调控的落实或者落空(所谓“空调”)，比如产权的私有化改制(那是能直接变身为民营企业的)。

政商关系的不同层面与不同组合，都值得深入而细致的记载与研究。

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“改开搞”(改革、开放、搞活)之前，中国特色的政商关系相对简单。

建国后，中国集全国之力推进工业化，政府在资源配置方面起到绝对的主导地位。“商”方面，除了“国营企业”之外，就是“集体企业”，政府对所有经济部门下达指标、提供生产资料，实行统收统支。私营经济并没有生存空间。

在这期间，在中央与地方关系上，出现过两次以放权为标志的改革尝试。第一次是1958年的“体制下放”，一些中央部属企业被下放给地方，但次年为了应对“大跃进”造成的经济困境而被收回。第二次是1970年的再度“下放”，工业、交通等主要“条条”上的2600多家央企及事业单位，连同其财权、物权、计划管理权、劳动工资权等，下放地方。

这两次低力度的改革，丝毫没有触及政商关系的核心，仅仅是将企业的“婆婆”，从中央换成了地方，婆媳关系的核心没有改变。即便如此，地方及企业的积极性也在一定程度上受到激发，凸显“放权”对利益的引爆作用。

1970年的“下放”之后，地方政府日益成为管理经济的主体，除了接收部分央企之外，地方性国企以及集体企业也开始加速发展，各省因此也成为小而全的经济体，产业结构的趋同性日趋严重，再度呈现“一抓就死、一放就乱”的中国特色央地关系。

无论是归哪个婆婆管，计划经济的“父爱主义”光辉，始终笼罩着彼时的中国企业，雷霆雨露，都是“父爱”，企业不需要也不允许独立行动、甚至不需要也不允许独立思考。“市场”则是一个万恶的名词，代表着资本主义的腐朽与没落。看似和谐的政商关系下，其实是脱离、甚至背离了成本收益法则及价值规律的社会财富的巨大浪费。也因此，改革之初对文革的声讨，就有“国民经济到了崩溃的边缘”的表述。

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当代改革的第一阶段，是“放权让利”，就是为企业——当然是国有企业，因为彼时只有国有企业——松绑，扩大企业自主权，落实企业的经济责任。

中共十一届三中全会的意义，就在于能坦然直面自己的问题。对于中国的经济管理体制，这次会议坦陈，其缺点在于权力过于集中，政企不分、以党代政、以政代企的现象突出。

对企业“放权让利”，这一思路与农村家庭联产承包责任制，实际上是“同一首歌”，可以看作是农村改革经验在国企的运用。

1978年，邓小平的故乡四川开始“扩权”试点，首批参加的企业是5家。次年7月，国务院颁发5个文件，对扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、征收固定资产税、实行流动资金全额信贷、提高固定资产折旧率及改善折旧费等，做出规定，企业获得了利润留成，在定员定额内有权决定自已的机构设置、任免中下层干部等，政府对企业的考核也仅仅集中在产量、质量、利润、合同执行情况等。

1980年，试点企业达到6600多家；1984年，国务院颁布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，扩大了企业生产经营计划权、产品销售权、产品价格权、资金使用权和人事劳动权等10项权利，放权让利的改革从试点转向全面实行。

“放权让利”，意义不可小觑，这是市场机制第一次开始撕开计划经济的大网，尤其是撕开僵化的教条主义的大网。“政”开始变了，“商”也同样开始变了。

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“放权让利”，因为有着相当的弹性空间，政、商两边的经济预期都难以稳定，因此，1983年开始推行“利改税”，试图明确政、商的利益分成。“利改税”，就是将国有企业的利润确定一个比例，和税合并，采取利税合一的方式，上缴财政，此外的其他利润则属于企业。

1983年4月，“利改税”第一阶段展开。国有大中型企业不必再向主管部门上交利润，而是将其所实现利润的55%，缴纳企业所得税；国有小企业则按超额累进方式缴纳。1984年10月，“利改税”开始第二阶段，国有企业向政府缴纳所得税和调节税，税后利润归企业自主安排。

“利改税”之外，还在投资体制方面推行“拨改贷”改革，将政府对企业的预算拨款改为银行贷款，变无偿使用为有偿使用。这项早在1979年就开始试点的改革，到1985年全面推开。

松绑的结果，是企业的活力得到了进一步的释放，政商关系从“父子”式命令服从关系，转换到“父子”式谈判关系。

这一改革阶段，中央与地方的博弈力度，似乎超过政府与企业的博弈。为了集中财政收入，中央在1982年提出，以地方总收入的固定比例作为中央财政收入的模式，这成为此后6年的主流。当然，福建和广东例外，这两个省份由于国有企业比例较低，且有着得天独厚的海外资源，地方政府因此在提供税收优惠、土地供应等方面有相当自主权。在地方政府推动下，闽粤出现大量私企和中外合资企业，而其财政上缴方式并非固定的比例，而是一个固定总额，这当然引起了其他省份的羡慕嫉妒，他们还要再过若干年，才能享受这一特殊的待遇。

“放权让利”改革，出现了不少问题，重点在于两个“截留”：一是“权力截留”，地方和主管部门截留中央下放给企业的权力；二是“资金截留”，企业通过各种手段截留国家收入、滥用国家资金。

解决的突破口，放在了推行国有企业承包经营责任制、租赁制以及股份制。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》在十二届三中全会获得通过，以增强国有大中型企业活力为中心的体制改革，正式推出。

相应的配套改革也陆续出台：1985年开始，国有企业实行工效挂钩制度；1986年开始，国有企业开始实行劳动合同制。

1987年3月的《政府工作报告》，将实行多种形式的承包经营责任制，作为调整政企关系的主要形式。当年召开的中共十三大报告指出：“实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，……是建立有计划商品经济体制的内在要求。……目前实行的承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改革和完善。”

承包制的原则，是“包死基数、确保上缴、超收多留、欠收自补”，以经营合同的形式，规范政府与企业的责、权、利关系。自晚清开始中国现代化进程以来，一个多世纪中，这是第一次大规模的以契约方式试图规范政、商之间的权利义务关系。

但是，承包制下，政府对企业监管的动力不足，容易导致失职；经营者短期行为严重，不利于长远利益，承包制迅速显出疲态。1990年，第一期承包制到期以后，虽然政府与大多数国有企业仍维持了承包制的形式，但多数改成“一年一定”的滚动式承包。

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1984年，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出个体经济“是和社会主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”；“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”；“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充。”

这一年，诞生了大量民营公司，其中有不少日后的重量级企业，因此，被普遍称为中国现代公司元年。

不过，这一时期的民营企业不少是以特殊的变通方式出现的。

一是乡镇企业。1984年中央1号文件提出，在兴办社队企业的同时，鼓励农民个人兴办或联合兴办各类企业。同年3月，在《关于开创社会企业新局面的报告》中，社队企业被改名为乡镇企业，明确乡镇企业由社办、队办变为乡办、村办、联产办、户办，这等于是为私营经济开了绿灯。不过，大量的私营企业还是小心翼翼地戴上了集体企业的“红帽子”，这为日后的产权纷争埋下了祸根。

二是外资企业。1983年，国务院召开第一次利用外资工作会议，进一步放宽了吸引外资的政策。

这些被统称为“非公有制经济”，1987年的中共十三大报告是如此阐述的：“私营经济一定程度的发展有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”

对私营经济地位的认可，也写进了1988年修订的宪法，并在此后的中共全会上不断被强调，私营企业开始登堂入室，在国民经济中发挥重要的作用。

政府与私营经济的政商关系，即便在台面上，也曾经出现波折。1989~1992年期间，受特殊政治气候的影响，私营经济一度出现了政治地位不稳的倾向，直到邓小平以南巡讲话的特殊方式力挽狂澜。

而在台面下，私营企业与政府、确切地说是与政府中掌握权力的官员们，开始了大规模的“勾兑”。在“经济人理性”的驱动下，政商关系中钱权交易、官商勾结的负面表现，日趋普遍。

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东方风来满眼春。1992年，邓小平南巡讲话拉动全国改革提速，经济规模迅速扩大的同时，不同性质企业的构成也在发生巨大的变化。

作为主流和主力的国企，改革的目标修订为建立现代企业制度。

同时，实行“抓大放小”，即国家集中力量重点支持少数关系国计民生的国有大企业和企业集团，增强其在国内外两个市场的竞争力。而对数量众多的国有中小型企业，特别是国有小型企业，实施放开搞活，允许其以不同改制形式转变为非国有企业。

“转变政府职能，建立现代企业制度”，已经触及到了政商关系的核心：政商关系的焦点，不仅仅是利益如何分配，而是如何清晰划定政府的权力边界。实践表明，这一轮涉及深水区的改革进展并不顺利：

一方面是“慢”，在百户试点企业中，80%以上选择了国有独资公司的形式；大多数试点企业的公司治理结构极不规范；组建全行业性的控股公司使下属企业的自主权被上收，造成严重的行业性垄断；企业办社会包袱、富余人员包袱没有解除；政府机构改革不彻底，政府仍然用管理国有企业的老办法管理改制后的企业。

另一方面是“乱”，在这个过程中，国有资产流失严重。

地方层面上的政商关系，也在发生根本性的改变。一方面，随着地方国有企业和集体企业改革加速，地方政府和地方企业之间的关系进一步淡化；另一方面，私有经济和外资经济强势崛起，客观上倒逼地方政府心不甘情不愿地调整自身定位，从主导经济的主角回归到招商引资搭台的配角。中央-地方博弈同样受到影响，为确保中央财政收入，中央政府加大了直接征税的力度，“分税制”在此时应运而生。

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2003年国资委的出现，应该是围绕国有企业的政商关系发展的标志之一。

国资委的设立，就是为了实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能相分离，解决由于出资人缺位而导致的国有企业多头管理但却无人负责的问题。此前一年，中共十六大提出：“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”

竞争性领域的大量原国有企业，通过各种形式，转为私营企业或混合型的股份制企业。其中，国企管理层收购(MBO)引起舆论的激烈争辩，一批经济学家担心在当前法律缺位条件下所进行的“国有企业民营化”的产权改革，无法避免国有资产流入到私人口袋的命运。这场引人瞩目的争议，反映了政商关系已经走到了涉及根本的瓶颈。

至于非公经济，在2002年的中共十六大报告中，终于获得了与公有制经济完全平等的地位：“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”

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无论在国有企业的改革，还是私营经济的发展，本应逐渐被限制权力的“政”，却表现得更为活跃。尤其在房地产行业，实行了分税制之后的地方政府，俨然成为最大的地产商，而中央政府则在飘忽不定的“宏观调控”中摇摆，这些都在客观上为地方、部门提供了巨大的寻租空间。

改革35年，从1984年的“公司元年”开始算，也有30年的历史，中国的政商关系，却依然停留在丛林时代，直接表现为反腐败的形势极其严峻。其实，在腐败与反腐败的拉锯战背后，是“政治制度化”的缺位在政商关系中的体现，正如亨廷顿所言：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”

“丛林”最大的特点，就是规则的缺失，这既赋予了“狼群”极大的红利空间，也同样造成了极大的风险——没有任何一头狼是绝对安全的。乐观地看，这种不安全感，或许正是推动规则完善的最大压力与动力。

只是，如何将这种压力与动力转换出来呢？这正是下一轮改革的重点与难点所在，也正是中共十八届三中、四中全会备受期待的原因所在