“赶农民上楼”荒唐在何处

“赶农民上楼”荒唐在何处近日，山东临沂平邑县强拆血案引发社会关注。据媒体报道，强拆事件发生的背景是，当地近年来轰轰烈烈进行的“并村改造”运动。事实上，全国各地“撤村并居”，让农民搬进高楼社区的拆迁改造运动，已呈“大跃进”之势。“撤村并居”因何而生？地方政府又为何热衷于“赶农民上楼”？



“撤村并居”初衷是好的，却在“大跃进”式的发展中变了味起初，是地方解决农村“空心化”问题的有益尝试

不妨从城镇化的发展说起。自1979年至今，我国经历了快速的城镇化进程。对比来看，中国从1981年20%的城镇化率，到2012年的53%，仅用了30年的时间，而同样的城市化进程，英国用了100年，美国用了60年。

如此快速的城镇化发展，得益于农村人口的进城潮。一方面，相较农村，乡镇和大城市有着足够大的吸引力，农民进城能够获得更高的收入。另一方面，而由于农业技术的进步，耕地使用效率提高，粮食也实现连年增产。正是这种“推力”和“拉力”的作用下，大多数的农村“剩余劳动力”选择背井离乡来到城市，而这一人口流动进一步使得农村丧失了吸引力，人口向城镇聚集的意愿更强。

然而，在农村人口流出的过程中，农村的宅基地却没有相应的退出机制。农民进城，发展不错的有能力在城镇安家落户，从此不回乡生活，但农村的房子还搁在老地方，无人问津。久而久之，空心化的农村出现大量的闲置房屋。不止如此，“一户多宅”、城镇和农村“两头占地”的现象，还导致出现人口减少，宅基地却增加的怪象。经济观察报援引九三学社2013年发布的一份有关城镇化发展的调查报告显示，我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少，但农村宅基地却以每年1%的速度增加。

针对这种情况，大约2001年前后，苏州、无锡等苏南地区富裕乡镇的基层政府，尝试撤并人口数目较少的自然村，集中到人口大村，或者集中建设公寓型农民小区。这种居民向社区集中的做法，在提高土地利用效率的同时，也改善了农村的居住条件，提高了农村的公共服务水平。这一行动可以说是地方遵循经济发展规律的务实举措。

然而，地方经验的全国推广，却衍生出诸多问题

有成功的地方经验，加之国家政策的鼓励支持，近几年，在各地政府推动下，“撤村并居”进入鼎盛期。但在各地执行中，却不可避免的出现了一些问题，有些甚至非常严重。地方政府倾向于过度推动，却忽视现实情况。

山东平邑县地方镇东固社区绿化整体效果图

其一，地方政府主导，忽视农民意愿。各个地区，不论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，基本上都是地方政府说了算。因而，不乏出现地方政府为了获得农民土地而强行推行“撤村并居”的例子。

其二，实际提高了农民的生活成本。一方面，由于村庄整治及建设新型农村社区需要庞大的资金，很多地方出现建房成本高，集中居住的农民要自己掏钱买房的情况。比如这次的山东平邑强拆事件中，当地拆迁的补偿标准为宅基地按每平方米60元补助。与之相对应的，安置房的均价却是1100元/平方米。可见，村民要想获得安置房，需要补交不少钱。对于家庭困难的人，根本无力贴钱购置新建的安置房。另一方面，尽管住上高楼社区，生活方便了，但却给农业生产带来影响，与此同时还要多交水电费、物业管理费等。

其三，好房子也拆，造成资源浪费。很多地区推行大规模、运动式整村拆迁，但被拆迁的农民住房，有相当部分是质量较好的房屋，而且有些房屋是农民花费多年积蓄才盖出来的新房子。这种拆迁，显然是种资源浪费。

最初苏南地区的“撤村并居”之所以是个好政策，是因为苏南地区当时正处于快速工业化阶段，农村人口转化为城市人口是一个很自然的过程，“撤村并居”是一个满足多方意愿的有益尝试。而后来效仿者，只模仿了形式，却忽视了经济背景、农民意愿等客观条件，所以造成诸多问题。

那到底是什么原因使得地方政府热衷于大搞变了味的“撤村并居”？

“赶农民上楼”的根本原因在于地方政府想“拿地换钱”城乡土地增减挂钩，使得农村宅基地成为“唐僧肉”

“撤村并居”，拆掉原先的宅基地，是为了在农村当地开发房地产项目吗？显然不是，在农村开发房地产项目并没有什么收益。实际上，地方政府是为了通过“撤村并居”，增加城镇建设开发用地指标。

“撤村并居”，是地方政府为了获得城镇建设用地指标

我国的《土地管理法》明确规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农地转为建设用地，控制建设用地的总量，对耕地实行特别保护。”这就限制了地方建设用地的开发规模。所以，各地都存在建设用地指标不足的情况。地产杂志《博弈土地指标》一文中提到，“据一份研究报告的不完全统计，全国各省市的土地指标缺口至少在一半以上，部分地方甚至更高。以河南省为例，2011年河南工业化、城镇化需要60万亩建设用地，但是实际获批的土地指标只有20万至25万亩，用地缺口接近三分之二”。

正当地方政府“求地无门”的时候，2004年，国家明确提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少挂钩”。这是指将农民宅基地等村庄建设用地复垦为农田后，将此指标转移使用到城市房地产建设用地上去。本意是在保护耕地的前提下，盘活大量农村的建设用地，提高土地利用效率。但城乡建设用地增减挂钩的办法，却成为地方政府增加城镇建设用地的不二法门。

由于城乡建设用地增减挂钩只要地，不要人，因而，地方政府在利益驱使下，为了获得更多的城市建设用地，大规模实行“撤村并居”，把农民的宅基地指标想方设法弄过来，再置换为城市建设用地指标。因为没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都无法进行，上级的考核、指标、发展也都成了空话。

置换造成的城乡土地“剪刀差”，实际是对农民利益的剥夺城乡土地“剪刀差”，实际是对农民利益的剥夺

农民的宅基地由地方政府购买，而且由地方政府定价，再由地方政府置换为城镇建设用地指标。获得土地后，地方政府再将使用权出让给企业，地方政府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面。企业再在以后的出让、转租、开发等经营行为中赚取巨额利益。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活、工作条件，有的还随着土地的升值，获得了财富的增长。实际上，地方政府和企业，一直到购买房地产的城市居民，正是利用这一“剪刀差”制度，拿走了农民土地的商业价值。

经济发展，土地价值日益凸显，但农民却没享受到土地增值的收益，反而受到了损害。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾直言：“和平时期大规模的村庄撤并运动古今中外，史无前例。”同时，他也指出，“在这场让农民上楼运动的背后，实质是把农村建设用地倒过来给城镇用，弄得村庄稀里哗啦，如不有效遏制，恐怕要出大事。”

农民用脚投票证明，没有经济基础的“就地城镇化”只是资源浪费

通过土地增减挂钩项目“撤点并居”，在很多地方政府看来，是“助力”新农村建设，“改善农民生产生活条件”。也有不少人认为，把农民“从平房迁到楼房”，正好是农民“就地城镇化”的契机。但实际上，这种“就地城镇化”是缺乏效率的。比如，某些地方的农村城镇化遭遇二次空心化，即出现新型社区几无人住的现象。经济参考报对农村社区的调查发现，在河南省新乡市红旗区，新建的农村社区无人居住，“一到晚上，空旷的新社区就陷入黑灯瞎火，宛如‘鬼楼’”。

河南新乡红旗区关堤乡油坊堤村新建的社区无人入住

这其实是农民在用脚投票。新型社区只是实现了农村形象向城镇的靠拢，农村的产业仍然还是农业，在拆并村庄后，生产上不如以前方便，也不能解决农民扩大就业、提高收入的需求。所以，农村的青壮年劳动力依然会选择到到外地打工，新社区高楼变成空楼。经济参考报的调查中，一位村民就表示，“因为没别的挣钱门路，集中居住后很多村民继续外出务工，看起来很新的村子依然是空心的。更要命的是，新村距离山上的耕地更远了，对于留守的老人和妇女来说，种地更不方便了”。

人口向大城市聚集，能够产生规模经济效应

城镇化的核心是人，没有生产方式的转变，没有经济基础，运用行政手段一厢情愿地推动生活方式的改变，只能使结果“适得其反”。不论农村再怎么集中，整体来看，稀稀拉拉的小社区，仍难以产生规模经济效应。但是大城市，比如说上海，它吸纳的人口越多，整体效率越高。当大城市中的集聚效应到达一个顶点时，城市规模会逐渐扩大，以便于人口分散出去，最后形成以城市为中心的组团。

学者陆铭指出，平均来看，越是发达的国家，其经济的集聚程度越高，相比之下, 中国经济的集聚程度是太低了, 而不是太高了。而我国目前的情况是，控制大城市的人口，采用“就地城镇化”把农民留在自家门口。这种做法，既有悖经济规律，还压抑了中国经济增长的潜能。

推动新型农村建设本身无疑是一件好事，但土地问题涉及全国六亿农民的切身利益，过于冒进地“撤村并居”会造成诸多问题，改革无疑要更加谨慎。